1. Zona di rispetto cimiteriale
La zona di rispetto cimiteriale, secondo la dottrina precedente alla variazione della norma in questione, corrispondeva ad una zona cuscinetto tra il cimitero ed il centro abitato, con le funzioni di:
- consentire garanzie igienico sanitarie, che inizialmente erano per lo più connesse con le problematiche di potenziale inquinamento delle falde acquifere determinato dai campi di inumazione (si rammenta che in epoche passate il consumo di acque poteva derivare anche da pozzi artesiani), poi ampliatesi per altre fattispecie, quali la garanzia per future sepolture o collocazione di impianti di cremazione;
- permettere il necessario isolamento dall’abitato per garantire la tutela dei frequentatori del cimitero dai rumori e dalle attività quotidiane (si pensi ad es. alla collocazione di un ipermercato nei pressi di un cimitero o di una discoteca o ancora di una officina);
-attenuare l’impatto sulla popolazione data dalla visione di elementi funerei, come le tombe o i punti luce che insistono sulle stesse;
-lasciare quegli spazi minimali occorrenti per la futura espansione cimiteriale, atteso il fatto che mentre la città ha possibilità di ampliamento nella propria cintura esterna, invece il cimitero è confinato, in genere, all’interno della zona di rispetto, che costituisce la sua unica via di espansione naturale, salvo altri casi previsti in Piano Regolatore Generale (come zone a verde confinanti, altre localizzazioni).
Con l’approvazione del nuovo testo dell’articolo 338 del TU delle leggi sanitarie, è cambiata profondamente la natura stessa della zona di rispetto, sono stati individuati nuovi soggetti titolati a modificarla, ma soprattutto è caduto l’argine prima dettato dalla norma sanitaria, lasciando al Consiglio comunale la responsabilità delle scelte in materia, in particolare per quanto concerne la edificabilità in zona di rispetto, oltre che la riduzione di quest’ultima.
Con la nuova formulazione dell’articolo 338 del TU delle leggi sanitarie, il vero elemento di governo della edificabilità nell’intorno del cimitero diviene lo strumento urbanistico adottato (non più solo la legge nazionale con le deroghe da essa consentite) e quindi il Piano Regolatore Generale, mentre per la costruzione ex novo o l’ampliamento di cimitero vengono imposti limiti minimi di distanza dal centro abitato (1) indipendenti dalla dimensione demografica del Comune, stabiliti in 50 metri, ma ordinariamente fissati in 200 metri.
Quindi i vincoli di cui all’articolo 338 TU leggi sanitarie come oggi modificato, operano "ex se" per la misura del vincolo, ove non diversamente stabilito dal Consiglio comunale (o da chi in precedenza aveva il potere di autorizzarne la variazione).
In altri termini, non rilevandosi valido atto di modifica del vincolo cimiteriale questi è comunque di 200 metri dal perimetro cimiteriale.
La nuova norma, inoltre, separa il trattamento edificatorio per nuove costruzioni in zona di rispetto da quello per costruzioni esistenti nella stessa zona di rispetto.
1.1. Obbligo di previsione, delimitazione ed effetti
Il comma 1 del nuovo articolo 338, mantiene la nozione di zona di rispetto ed elimina la deroga introdotta dall’articolo 4 della legge 130/2001 (e quindi i cimiteri di urne ricadono nella normativa generale, essendo cassata la relativa eccezione).
La zona di rispetto è quindi ordinariamente di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, sia esso già esistente, sia esso in previsione di ampliamento o costruzione. La zona di rispetto è quindi definita come la porzione di territorio compresa fra tale perimetro e la linea che dista 200 metri da esso.
La norma introduce il criterio che tale perimetro sia rilevato da:
a) strumento urbanistico vigente (quale il piano regolatore generale, ma non dal piano regolatore cimiteriale, che non ha la natura di strumento urbanistico ai sensi di legge);
b) in difetto di strumento urbanistico in vigore nel Comune, dal perimetro come esistente di fatto.
Nel caso di cui al punto b) che precede, per la delimitazione dell’impianto cimiteriale si fa riferimento al perimetro recintato, cioè quello previsto dall’articolo 61 del DPR 285/90, che è elemento inequivocabile.
Qualora si intenda definire in diversa maniera la zona di rispetto, occorre che sussistano i relativi presupposti e che il Consiglio Comunale deliberi al riguardo, con le procedure stabilite nel nuovo comma 4 (in caso di riduzione della zona di rispetto per ampliamento del cimitero) o nel comma 5 (in caso di riduzione della zona di rispetto per ampliamento – in senso lato – dell’abitato).
Contrariamente a quanto prima stabilito ora la legge disciplina in differente maniera il divieto per le nuove costruzioni in zona di rispetto (commi 1 e 5) da quelle esistenti in detta zona (comma 7).
Per il futuro non possono esservi costruzioni in zona di rispetto, in quanto esse devono essere demolite (anche per porzioni di edificio costruite in difformità) a cura del contravventore, salvi i provvedimenti d’ufficio, in caso di inadempienza (comma 3 dell’articolo in esame).
In caso di ampliamento del cimitero la zona di rispetto trasla automaticamente partendo non più dal vecchio perimetro del cimitero, bensì da quello nuovo, fatta salva la possibilità del Consiglio Comunale, con la procedura prevista dal comma 4, di ridurre la zona di rispetto, sussistendone le condizioni.
1.2. Variazione della zona di rispetto
È il caso previsto dal nuovo comma 5.
Il soggetto titolato a decidere in proposito è il Consiglio comunale, che delibera senza necessità di maggioranze qualificate (salvo che autonomamente questo sia stabilito dal proprio statuto).
Il Consiglio Comunale, nel consentire la riduzione della zona di rispetto (la legge non specifica se è necessario deliberare apposita variante dello strumento urbanistico vigente o adottare semplice deliberazione a maggioranza dei presenti da parte del Consiglio comunale, anche se è preferibile la prima soluzione per consentire la chiara individuazione anche in mappa dei nuovi vincoli) deve considerare:
a) che la motivazione sia fra quelle consentite e cioè:
a. esecuzione di un’opera pubblica;
b. attuazione di un intervento urbanistico;
c. realizzazione di parchi, giardini ed annessi;
d. realizzazione di parcheggi, sia pubblici che privati;
e. realizzazione di attrezzature sportive;
f. realizzazione di locali tecnici;
g. realizzazione di serre.
Mentre sono facilmente individuabili i casi dalla lettera c) alla lettera g), per quanto concerne la lettera a) si ritiene che sia il caso di opera riconosciuta pubblica per natura (urbanizzazione primaria o secondaria).
Per quanto concerne l’intervento urbanistico, lo stesso è da intendersi ogni strumento urbanistico, di iniziativa pubblica o privata, che abbia valore di piano attuativo del piano regolatore generale del Comune ai sensi e per gli effetti della legislazione nazionale o regionale vigente in materia.
A titolo esemplificativo si citano:
a. piani particolareggiati di iniziativa pubblica di cui all’art. 13 della L. 1150/42;
b. piani particolareggiati di iniziativa privata (lottizzazioni convenzionate) di cui all’art. 28 della L.1150/42;
c. piani delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (P.E.E.P.) di cui alla L. 167/62;
d. piani delle aree da destinare agli insediamenti produttivi (P.I.P.) di cui all’art. 27 della L. 865/71;
e. piani di recupero del patrimonio edilizio esistente di cui all’art. 28 della L. 457/78;
f. piani di recupero urbano di cui all’art. 11 del D.L. 5 ottobre 1993 n. 398 convertito nella Legge 493/93;
g. programmi integrati di intervento promossi dal Comune ai sensi della L.179/92.
Dal come è costruita la norma, sembrerebbe che non vi possa essere alcun limite alla riduzione della zona di rispetto (mentre questo limite sussiste nel caso che l’opera pubblica sia un cimitero come si evince dal comma 4, che prevede un franco minimo di 50 metri fra centro abitato e perimetro cimiteriale) salvo quello minimo fra le costruzioni, cioè 10 metri (2), e che non ostino ragioni igienico sanitarie e dalla valutazione degli elementi ambientali di pregio dell’area.
b) La sussistenza del parere favorevole dalla competente azienda sanitaria locale.
La riduzione della zona di rispetto può essere approvata dal Consiglio Comunale solo previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale e, in proposito, si è introdotto il meccanismo del silenzio assenso e cioè che se l’azienda sanitaria locale non si esprime entro due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente (nuovo comma 6).
Si ritiene che l’A.USL debba valutare essenzialmente quattro profili:
1) rischio igienico-sanitario in senso stretto e cioè se la riduzione delle possibilità di espansione futura del cimitero siano coerenti con le necessità di sepolture, valutando il relativo piano regolatore cimiteriale, se cioè nel complesso del comune sussistano adeguate zone di espansione;
2) rischio dato dall’avvicinamento di particolari servizi cimiteriali al centro abitato (inteso quest’ultimo come zona di frequentazione del pubblico o di privati). In particolare si segnala la situazione degli impianti di cremazione o quelli di incenerimento, ove esistenti, o ancora di deposito temporaneo di rifiuti cimiteriali;
3) rischio di avvicinamento del pericolo potenziale dato dall’inquinamento di falda per effetto di inumazione di cadaveri (in particolare si segnala la situazione in cui vi sia captazione di tali acque ad es. per l’annaffiamento di serre per prodotti destinati al consumo, pozzi per abbeverare bestiame, ecc., nel qual caso è consigliabile un attento monitoraggio delle caratteristiche delle acque con periodiche analisi, prima di esprimere un parere favorevole);
4) rischio di inquinamento acustico, oltre la soglia del consentito per il cimitero, che come è noto, è zona tutelata dai piani acustici in cui mantenere una rumorosità contenuta all’interno di un limite in decibel prestabilito (3).
c) Che non ostino ragioni igienico-sanitarie.
Laddove la azienda sanitaria locale non abbia provveduto nei termini massimi stabiliti ad esprimere parere favorevole esplicitamente, tenuto conto che il comma 5 prevede comunque che non ostino ragioni igienico sanitarie, di tale circostanza deve essere dato atto nell’atto deliberativo esplicitamente dal Consiglio Comunale, previo adeguata e circostanziata valutazione.
Anche se non esplicitato dalla norma, in assenza di più puntuali determinazioni ed approfondimenti, si ritiene che la zona di rispetto non possa scendere, per quanto specificato nel caso di ampliamento del cimitero o di costruzione ex-novo di cimitero al comma 4, al di sotto dei 50 metri.
d) Che sia compatibile con gli elementi ambientali di pregio dell’area.
L’atto deliberativo deve dare atto esplicitamente che vi sia compatibilità con gli elementi ambientali di pregio dell’area.
Con questa ermetica e sintetica definizione il legislatore non si è certo riferito alla VIA (valutazione di impatto ambientale), non applicabile ai cimiteri, ma, si ritiene, alla compatibilità tra le strutture cimiteriali e quelle che si dovrebbero autorizzare nelle vicinanze.
La compatibilità potendo essere sia riferita ad elementi di monumentalità del cimitero, come alla presenza di specifici contesti da tutelare o ancora alla natura delle nuove funzioni da svolgere con quelle del particolare contesto cimiteriale nel quale si vanno ad inserire.
1.2.2. Riduzione per ampliamento o costruzione ex novo del cimitero
È il caso previsto dal nuovo comma 4.
Il soggetto titolato a decidere in proposito è anche in questo caso il Consiglio comunale, che delibera senza necessità di maggioranze qualificate.
Il Consiglio Comunale, nel consentire la riduzione della zona di rispetto, (la legge non specifica se è necessario deliberare apposita variante dello strumento urbanistico vigente o adottare semplice deliberazione a maggioranza dei presenti da parte del Consiglio comunale, anche se è preferibile la prima soluzione per consentire la chiara individuazione anche in mappa dei nuovi vincoli) deve considerare:
a) che nella riduzione della zona di rispetto al di sotto dei 200 metri non si scenda sotto il limite minimo di 50 metri;
b) che ricorra, singolarmente o congiuntamente, almeno una delle seguenti condizioni:
a. Il consiglio comunale dia atto nel provvedimento di aver accertato che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti (ad es. con ampliamento in altra direzione dello stesso cimitero, mancanza di aree con le caratteristiche ordinarie, carenza in altre aree di requisiti idro-geologici prescritti, ecc.);
b. L’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano (più correttamente è da intendere dal centro abitato) da un elemento di interposizione particolarmente significativo, quale la norma individua:
- strada pubblica di livello almeno comunale;
- fiume;
- lago;
- dislivello naturale particolarmente rilevante (la discrezione circa la valutazione è lasciata allo stesso Consiglio Comunale);
- ponte;
- impianto ferroviario (intendendosi per tale sia la strada ferrata vera e propria, sia la stazione ferroviaria).
c. La sussistenza del parere favorevole della competente azienda sanitaria locale.
La riduzione della zona di rispetto può essere approvata dal Consiglio Comunale solo previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale e, in proposito si è introdotto il meccanismo del silenzio assenso e cioè che se l’azienda sanitaria locale non si esprime entro due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente.
Si ritiene che l’AUSL debba valutare essenzialmente gli stessi profili di cui al precedente paragrafo 1.2.1, lettera b), anche se nell’ampliamento dei cimitero o nella costruzione ex novo, la legge non richiede che non ostino ragioni igienico sanitarie, sostituendo tale accertamento con un limite non inferiore a 50 metri.
1.2.3. Nuova zona di rispetto o ampliamento di quella esistente per costruzione ex novo del cimitero o per accrescimento di cimitero
Per la realizzazione di un nuovo cimitero si ritiene che si debba passare attraverso la variante di piano regolatore generale del comune, dove identificare i confini di espansione previsti (anche se dovuti a più lotti costruttivi) e con conseguente tracciamento della delimitazione della zona di rispetto che la legge ora individua in 200 metri, o meno se sussistono le condizioni stabilite dalle deroghe consentite.
In altri termini, solo fissando sulla cartografia di piano l’area cimiteriale prevista come occorrente (ora per allora), si può definire una zona di rispetto, ordinariamente di 200 metri, ma non di più. In tale zona di rispetto è vietata la costruzione di nuovi edifici.
Per realizzare un ampliamento di un cimitero esistente, anche pensato per lotti successivi, occorre fin dall’inizio identificare i contorni di tale ampliamento (per l’insieme dei lotti).
In tal modo, se si resta all’interno della zona di rispetto già esistente, con o senza la procedura di riduzione di cui al paragrafo 1.2.2, è sufficiente la deliberazione del competente organo comunale. In caso contrario, se cioè si rende necessario sottoporre a vincolo di inedificabilità (per nuove costruzioni) una nuova zona, occorrerà passare attraverso la procedura di variante al piano regolatore.
Le procedure di tutela diverse da quelle di inserimento del piano regolatore cimiteriale, ormai sono state tutte abrogate (si pensi ai commi 6 e 7 della precedente versione dell’articolo 338).
2. Edificabilità e variazione della destinazione d’uso in zona di rispetto cimiteriale
Si tratta, forse, delle modifiche che, senza adeguata ponderazione da parte di ogni Consiglio comunale, si possono prestare ad effetti estremamente deleteri sulla struttura cimiteriale esistente, a tutto vantaggio dello sviluppo edificatorio tutt’intorno ai cimiteri.
La norma, a prima vista, consentirebbe una sorta di "libertà edificatoria" per gli edifici esistenti in zona di rispetto cimiteriale, ma essa deve comunque essere contemperata:
- con gli strumenti urbanistici vigenti che, spesso, prevedono espressamente la inedificabilità in zona di rispetto;
- con la precisa individuazione dell’ampliamento consentito (si rammenta il limite minimo di 10 metri fra pareti di cui alla precedente nota n. 2);
- con il cambio di destinazione possibile.
2.1. Interventi su edifici in situazione di non abusivismo
Si tratta dei casi in cui l’edificio era preesistente all’apposizione del vincolo (quindi ad es. una espansione della zona di rispetto, una costruzione di un nuovo cimitero non ai bordi di un centro abitato ma nei pressi di case sparse, edifici realizzati in epoche nelle quali non sussisteva il vincolo o infine edifici per i quali si era legittimamente fatto ricorso a sanatoria consentita dalla legge (4)), cioè un edificio che non si trovi in un situazione di abusivismo in relazione a quanto stabilito dalla precedente norma.
Per un tale edificio sussistono tre distinte fattispecie:
a) Richiesta di operare interventi di recupero ovvero funzionali all’utilizzo dell’edificio stesso, tra quelli previsti dalle lettere a), b), c) e d) del comma 1 della legge 5 agosto 1978, n. 547 (5), che si ritengono del tutto possibili, purché appunto non si alterino le volumetrie e le superfici delle unità immobiliari interessate e infine che vi siano cambi di destinazione d’uso compatibili con la realtà cimiteriale vicina;
b) Richiesta di cambio di destinazione d’uso che snatura la precedente situazione (ad es. da fienile a discoteca, a supermercato, bar, ecc.), che deve essere valutata preventivamente per decidere se vi possa o meno essere una incompatibilità con la realtà cimiteriale viciniore;
c) Richiesta di "ampliamento nella percentuale massima del 10%". In questo caso la norma è del tutto lacunosa, potendo leggersi sia come ampliamento della superficie in pianta, della volumetria complessiva, ma non della superficie in pianta, di una combinazione di queste due, delle singole superfici di ogni piano. Addirittura, se si trattasse di ampliamento della superficie planimetrica, potrebbe esserci, al limite, una contiguità (fino almeno a 10 metri) col cimitero. In questo caso è del tutto evidente che occorra procedere a specifica regolamentazione edilizia locale, per la quale si propende a consentire il solo ampliamento volumetrico in altezza sopra o sotto il suolo, ma non l’estensione in superficie planimetrica.
2.2. Interventi su edifici abusivi
La questione, in questo caso, si complica, perché la nuova norma consente esplicitamente interventi sugli edifici esistenti, non distinguendo se abusivi o meno.
È però del tutto evidente che anche in passato vigeva l’obbligo dato dal comma 3 dell’articolo in questione di provvedere alla demolizione dell’edificio e inoltre che questa fattispecie di abuso edilizio non fosse condonabile o sanabile (6).
Lo stesso tenore della norma del tutto diverso dalla esplicita sanatoria (temporalmente definita) contenuta nella legge 983/1957, come anche il nuovo assetto dei poteri scaturenti dall’attuale Titolo V della Costituzione, fa propendere per una delle due soluzioni seguenti:
a) con legge regionale si specifica realmente il dettaglio della sanatoria per gli edifici esistenti alla data di entrata in vigore della legge, e cioè dopo il quindicesimo giorno dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale;
b) è ogni Comune che dalla ricognizione dello stato di fatto della zona di rispetto, che detiene attraverso la planimetria di cui all’articolo 54 del DPR 285/90, stabilisce quali siano gli edifici abusivi e quelli non abusivi. Il Comune dovrebbe inoltre valutare quale edificio abusivo possa essere mantenuto (e si ritiene senza cambio di destinazione d’uso o aumento né di volumetria né di planimetria) nella nuova zona di rispetto, eventualmente ridotta per tener conto della situazione, e quale invece sia di pregiudizio all’interesse pubblico e quindi demolito. Analogamente il Comune dovrebbe valutare per gli edifici esistenti e non abusivi i criteri per i possibili cambi di destinazione d’uso e di ampliamento consentito. È del tutto evidente che in questo caso si debba adottare una variante al piano regolatore generale.
Anche se si propende per la soluzione di cui alla lettera b) in ossequio al principio di sussidiarietà, non ci si nasconde che possono nascere evidenti problemi applicativi e di legittimità, tutti da esplorare, che renderanno necessario comprendere come si orienterà in proposito la giurisprudenza.
È inoltre evidente che la sanzione amministrativa attualmente vigente (103,29 €) è del tutto sproporzionata per sanzionare l’abuso sanato.
3. Gli effetti sul DPR 285/90
La norma in questione abroga esplicitamente i commi 3 e 4 del DPR 285/90, in quanto incompatibili con la nuova situazione normativa.
In particolare si pone l’accento sui benefici che derivano alla possibilità di ampliare cimiteri nei Comuni con più di 20.000 abitanti, dove prima anche nell’ampliamento di cimiteri occorreva osservare il limite minimo dal centro abitato di 100 metri, ora portato, per effetto del citato comma 4 del nuovo articolo 338 del TU leggi sanitarie, ad un minimo di 50 metri.
La situazione è immutata per i Comuni con meno di 20.000 abitanti, che già avevano un limite minimo anche nell’ampliamento di cimitero, di 50 metri.
Restano invece vigenti gli altri commi dell’articolo 57 citato, come anche gli altri articoli del Capo X del DPR 285/90, in quanto pienamente applicabili (in particolare l’articolo 54).
4. Applicabilità sul territorio nazionale
La norma in questione è immediatamente applicabile, come norma di principio in ogni regione a statuto ordinario, potendo la regione intervenire con norma di dettaglio.
Nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano (7) la legge è applicabile compatibilmente con i rispettivi statuti e norme di attuazione.
È da valutare se la materia deve rientrare nell’igiene e sanità (in questo caso si tratta di competenza secondaria) e allora trova immediata applicazione la norma nazionale o invece si consideri rientrare nella materia dell’urbanistica o dei lavori pubblici (dove sussiste una competenza primaria) e quindi la nuova norma dovrebbe eventualmente essere recepita (e in tal caso con o senza modificazioni).
Anche se si propende per l’interpretazione che si tratti di competenza secondaria (si modifica infatti una norma del Testo Unico delle leggi sanitarie), la questione non è pacifica e potrebbe essere sollevato conflitto di competenza.
Si consiglia pertanto, laddove sussistano tali situazioni, di provvedere ad esplicito recepimento della nuova norma, con o senza modificazioni.