Circolare Sefit n. 4472 del 03.05.2001 

Con il D.Lgs. 28 dicembre 2000, n. 443 (testo B), il DPR 28 dicembre 2000, n. 444 (testo C) e il DPR 28 dicembre 2000 (testo A), n. 445, tutti pubblicati nel Supplemento Ordinario n. 30 alla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 2001, è stato portato a compimento il c.d. Testo unico in materia di documentazione amministrativa, in cui confluiscono le norme precedentemente emanate nella materia.

I riferimenti normativi che verranno fatti di seguito sono tutti fatti al Testo A (DPR 28 dicembre 2000, n.445), in quanto comprende sia le fonti di legge quanto quelle di regolamento unificate nel testo unico. Per una trattazione organica della materia si richiama la circolare quadro Confservizi p.n.7397/AG/L/circ./02.2001 del 15/3/2001.

Di seguito si riportano i principali riflessi per il settore funerario.

Il testo unico prende in considerazione gli atti e documenti, non i procedimenti, e disciplina le attività

1. proprie delle pubbliche amministrazioni (formazione, rilascio, tenuta, conservazione, gestione, trasmissione di atti e documenti);
2. (attività di produzione di atti e documenti) rivolte:

Le disposizioni relative ai documenti informatici e alla firma digitale si applicano anche ai rapporti tra privati.

Il testo unico si applica ai cittadini italiani e dell'Unione europea, alle persone giuridiche, alle società di persone, alle pubbliche amministrazioni, agli enti, alle associazioni, ai comitati aventi sede legale in Italia o in un Paese dell'Unione europea.

Condizioni e limiti sussistono per gli stranieri cittadini di Stati non appartenenti all'Unione, tenendo conto anche delle norme del sistema italiano di diritto internazionale privato e di quanto stabilito dall'art. 10 Cost..

Caso di impedimento alla sottoscrizione (non sa o non può firmare) = il pubblico ufficiale riceve la dichiarazione, previa identificazione, attestando che gli è stata resa in presenza di un impedimento alla sottoscrizione.

Caso di impedimento temporaneo per ragioni di salute = la dichiarazione è sostituta dalla dichiarazione, con espressa menzione dell'impedimento, del coniuge; se manca il coniuge, dai figli; se mancano anche i figli, da un parente, in linea retta o collaterale fino al 3° grado(2).

Si evidenzia che l'impedimento non solo deve derivare da ragioni di stato di salute, ma anche avere carattere di temporaneità, cosa che porta ad escludere tutti i casi di impedimenti aventi carattere permanente, anche se per motivi di salute.

Tali due casi non trovano applicazione in materia di dichiarazioni fiscali.

Questo in via generale, in quanto l’art. 4, così come l’art. 47 DPR 445/2000 non possono trovare applicazione nel caso di cui all’art. 79, comma 2 DPR 10 settembre 1990, n. 285(3).

Le pubbliche amministrazioni ed i privati hanno la facoltà di sostituire gli atti e documenti (documenti di archivio, scritture contabili, corrispondenza, atti di cui sia obbligatoria la conservazione) con la loro riproduzione

• su supporto fotografico;
• su supporto ottico;
• con altro mezzo idoneo a garantire la conformità all'originale.

nel rispetto delle regole tecniche stabilite dall'AIPA o nei limiti e con le modalità stabilite con DPCM. In ogni caso, il testo unico non interviene sui poteri di controllo del Ministero per i beni e le attività culturali sugli archivi pubblici e sugli archivi privati che siano dichiarati di notevole interesse storico (D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490).

I contratti stipulati con strumenti informatici o in via telematica mediante l'uso della firma digitale sono validi ad ogni effetto di legge e trovano applicazione le disposizioni sui contratti negoziati al di fuori dei locali commerciali.

I pagamenti elettronici tra A) privati, B) pubbliche amministrazioni, C) tra pubbliche amministrazioni e privati sono soggetti alle regole tecniche, definite con DPCM, per la formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione, validazione dei documenti informatici.

I libri, repertori, scritture (anche notarili) soggetti a tenuta obbligatoria possono essere formati e conservati su supporti informatici (cfr. registri di cui agli artt. 52 e 53 del DPR 285/90).

Le copie di atti e documenti possono essere ottenute con qualsiasi procedimento che assicuri la riproduzione fedele e duratura.

La loro eventuale autenticazione può essere fatta da:

1) pubblico ufficiale che ha emesso l'atto o documento;

2) pubblico ufficiale presso cui è giuridicamente depositato l'atto o documento;

3) notaio;

4) cancelliere;

5) segretario comunale;

6) funzionario a ciò incaricato dal sindaco.

L'autenticazione delle copie di atti e documenti consiste nell'attestazione di conformità all'originale esibito. Deve contenere: a) data e luogo di rilascio, b) numero dei fogli, c) nome e cognome del pubblico ufficiale, d) qualifica, e) firma per esteso, d) timbro dell'ufficio. Se la copia concerne più fogli, il pubblico ufficiale deve apporre la firma a margine di ciascuno di essi.

Nel caso di documenti informatici hanno piena efficacia se vi sia apposta od associata la firma digitale.

Se la copia va presentata ad una pubblica amministrazione o ad un "gestore" di pubblico servizio, l'autenticazione può essere fatta da a) responsabile del procedimento o b) qualsiasi dipendente competente a ricevere la documentazione (previa esibizione dell'originale e senza obbligo di deposito dell'originale, anche se tale copia può essere utilizzata unicamente nel procedimento interessato).

Le istanze possono essere inviate anche per fax o per via telematica; in quest'ultimo caso, sono valide se sottoscritte con la firma digitale o vi sia l'identificazione del sottoscrittore (non del mittente) da parte del sistema informatico con l'uso della carta d'identità elettronica.

Le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà sono sottoscritte in presenza del dipendente addetto o, in alternativa, sottoscritte e presentate unitamente a fotocopia di un documento d'identità del sottoscrittore, valido.

L’assolvimento dell’imposta di bollo delle istanze rivolte alla pubblica amministrazione e spedite per fax o per via telematica avviene mediante versamento dell’imposta presso l’ufficio del registro o mediante versamento in c.c.p. intestato all’ufficio del registro del luogo in cui l’istanza è formata.

Ovviamente, la ricevuta del versamento va trasmessa unitamente all’istanza (se via fax). Nel caso di trasmissione via telematica, probabilmente se ne dovranno citare gli estremi nella trasmissione (salvo non scannerizzare la ricevuta). Con buona pace per la semplificazione!

Può anche essere ammissibile la soluzione dell’invio successivo per vie "normali".

Se all’istanza manchi la fotocopia del documento si dovrebbe pensare alla sua irricevibilità (ma è consentita la regolarizzabilità a posteriori).

Nei procedimenti di aggiudicazione di contratti pubblici (con le pubbliche amministrazioni) tale modalità di presentazione è consentita nei limiti dei regolamenti previsti dall'art. 15, comma 2 legge 15 marzo 1997, n. 59.

Permane l'obbligo della contestualità per certificazioni da rilasciarsi da uno stesso ufficio relativamente alla medesima persona. L'unicità dell'ufficio non è data da elementi di carattere organizzativo, ma dalla funzione.

I certificati relativi a stati, qualità personali e fatti hanno validità illimitata quando riguardino situazioni non modificabili; altrimenti, la validità è di 6 mesi dal rilascio (salvo la legge o il regolamento non preveda una validità temporale maggiore).

Limitatamente ai certificati anagrafici e di stato civile, le pubbliche amministrazioni possono ammettere certificati anche oltre il termine di validità, se l'interessato dichiari (cioè apponga attestazione scritta e sottoscritta di proprio pugno) che non siano intervenute modificazioni.

Le pubbliche amministrazioni e i "gestori" di servizi pubblici hanno il divieto di richiedere la presentazione di atti o certificati relativi a stati, qualità personali, fatti a) provabili mediante dichiarazione sostitutiva di certificazione, b) attestati in atti già in loro possesso, c) che esse siano tenute a certificare. In tali casi, le informazioni necessarie vanno acquisite d'ufficio.

La consultazione diretta da parte delle pubbliche amministrazioni e dei "gestori" di servizi pubblici degli archivi dell'amministrazione titolare del potere di certificazione per dare certezza o per la verifica dell'esattezza, si considera operata per finalità di rilevante interesse pubblico (D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 135).

Possono essere provati mediante esibizione di documenti di identità, quando vi siano, i seguenti dati:

• cognome e nome;
• luogo e data di nascita;
• cittadinanza;
• stato civile;
• residenza.

In tali casi va acquisita la fotocopia del documento di identità o riconoscimento presentato; nel caso di documento "scaduto", tale forma di prova può avvenire quando l'interessato dichiari, in calce alla fotocopia del documento, che i dati non hanno subito variazioni.

Nell'ambito del testo unico, sono provati con dichiarazione sostitutiva di certificazione di seguenti stati, qualità personali e fatti:

Nei casi in cui è prevista la prova mediante dichiarazione sostitutiva di certificazione (elenco) non è ammessa la richiesta della produzione dei relativi certificati "sostituiti".

La caratteristica delle dichiarazioni sostitutive di certificazione consiste nella assoluta esenzione di altre formalità (non è prevista alcuna attività di un qualche pubblico ufficiale). Possono anche essere compilate presso la sede del dichiarante o comunque il luogo diverso da quello in cui debbano venire presentate), unitamente alla loro "tipicità". Cioè solo gli stati, qualità personali e fatti dell'elenco possono essere provati con questa modalità.

Non è possibile utilizzare una dichiarazione sostitutiva di certificazione per accertare lo stato di indigenza del defunto o di appartenenza dello stesso a famiglia bisognosa dello stesso in modo da giustificare l’assunzione degli oneri di inumazione, esumazione ordinaria e cremazione ex art. 1 legge 28 febbraio 2001, n. 26. Difatti la condizione di indigenza o di bisogno è determinata dai servizi sociali del comune, secondo quanto disposto dalla legge 8 novembre 2000, n. 328, la quale, a sua volta, prevede che la situazione economica sia provata ai sensi del D.Lgs. 109/1998, i cui regolamenti attuativi prevedono uno specifico modello di dichiarazione sostitutiva unica (i modelli sono stati pubblicati sul supplemento alla GU del 6.9.1999).

Le disposizioni dell’art. 46, lettera o) del DPR 445/2000 sono state poste per "legittimare" questa specifica dichiarazione sostitutiva unica.

Al di fuori dei casi dell'elenco tipico degli stati, qualità personali e fatti che sono provabili, nei rapporti con le pubbliche amministrazioni e i "concessionari"(4) di pubblici servizi, con la dichiarazione sostitutiva di certificazione, a certe condizioni, la prova può essere data con la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà.

Non ostante il testo unico presenti, art. 1, una serie di definizioni, non definisce minimamente l'atto di notorietà che viene sostituito dalla corrispondente dichiarazione sostitutiva.

L'atto di notorietà costituisce lo strumento di prova, operante principalmente nell'ambito del diritto privato, con cui si da prova di un fatto che sia a conoscenza di un numero più o meno ampio di soggetti, quanto meno del dichiarante e dei testimoni.

Tale istituto è rinvenibile per quanto riguarda la competenza al ricevimento nella legge 16 febbraio 1913, n. 89 (legge notarile) e in alcune norme del codice civile o in leggi speciali (ad esempio, quella che regola gli atti che i pretori potevano delegare ai cancellieri).

Oltre a questi riferimenti sulla competenza, non sussistono altre disposizioni che qualifichino l'istituto.

Per inciso, va ricordato come non sussista una competenza di organi comunali, né onorari né burocratici, al ricevimento degli atti di notorietà, nel senso tecnico del termine, in quanto mancano norme di legge o anche di regolamento che attribuiscano tale competenza. Il solo riferimento che è stato possibile reperire consiste in una citazione di una rivista amministrativa del 1932 in cui si affermava che il Ministero dell'interno, nel 1866, avrebbe ritenuto che, limitatamente ai comuni che non fossero sede notarile o di pretura e che per la condizione dei luoghi, per le distanze, ecc. si rendesse particolarmente disagevole l'accesso al notaio o pretore, potesse ammettersi, per spirito di servizio, che il sindaco potesse anche eccezionalmente ricevere atti di notorietà, derivando la propria carica dal decreto di nomina reale.

La dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà richiede che la sua sottoscrizione avvenga come per le istanze, cioè con la sottoscrizione apposta in presenza del dipendente addetto o, in alternativa, sottoscritte e presentate unitamente a fotocopia di documento d'identità del sottoscrittore.

La dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà riguarda, in via principale, stati, qualità personali e fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato/dichiarante.

Al di fuori di tale caso, principale,

• può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi ad altri di cui il dichiarante abbia conoscenza, quando la dichiarazione sia resa nell'interesse del dichiarante;
• può riguardare lo smarrimento di documenti di identità personale di cui venga richiesto il duplicato, quando non sia espressamente prevista la denuncia all'autorità di polizia giudiziaria.

Si richiama, per memoria, la circolare SEFIT p.n. 4073 del 5/5/1999 concernente "Applicazione delle procedure previste dall’art. 2, comma 2° del DPR n. 403/98 all’art.79, comma 2° del DPR n.285/90".

La validità temporale delle dichiarazioni sostitutive (di certificazione o di atto di notorietà) è la stessa degli atti che sostituiscono.

Le singole amministrazioni predispongono i moduli necessari e, quando tali dichiarazioni sostitutive siano correlate ad istanze, inseriscono le relative formule nei moduli di istanza, fermo restando che nei moduli contenenti gli elementi delle dichiarazioni sostitutive vanno riportate le avvertenze relative alle sanzioni penali derivanti da mendacio.

Tale prescrizione, decisamente strumentale, non limita in ogni caso la possibilità di ricorrere ad altri formulari o supporti, fino al caso in cui l'interessato non faccia del tutto ricorso a formulari predisposti, limitandosi a ricorrere agli strumenti che ritenga più adatti (ad esempio, per le dichiarazioni sostitutive di certificazione un mero foglio di carta riportante gli stati, qualità personali e fatti oggetto della dichiarazione sostitutiva di certificazione, evidentemente comunque sottoscritta), di modo che la predisposizione dei "moduli" assolve ad una funzione agevolatrice, ma non costituisce requisito sostanziale.

Non sono suscettibili di prova con il ricorso alle dichiarazioni sostitutive (tanto di certificazione, quanto di atto di notorietà) - art. 49 - i seguenti certificati:

• medici;
• sanitari;
• veterinari;
• di origine;
• di conformità CE;
• di marchi;
• di brevetti.

Premesso che i servizi e le attività svolte dalle aziende aderenti hanno la caratteristica di servizi pubblici locali, prevalentemente affidati sulla base di un atto di concessione o per affidamento diretto, regolato dal contratto di servizio, per non prendere in considerazione il caso dei comuni che esertino le attività in economia diretta, le procedure in materia di documentazione amministrativa trovano piena applicazione, principalmente sotto il profilo dell'ambito oggettivo (art. 2 DPR 445/2000).

Conseguentemente, nei confronti delle aziende ed enti locali trovano applicazione le procedure dell'art. 21, con la conseguenza che le istanze sottoscritte in presenza del dipendente addetto non richiedono autenticazione.

In realtà, la qualificazione di concessionario o gestore del servizio, quando non perfino la natura di pubblica amministrazione, nel caso della gestione in economia diretta da parte dei comuni, importa una "qualificazione" del soggetto agente nella fase di ricevimento delle istanze che connota l'autenticazione sotto il profilo dell'istituto giuridico dell'autenticazione.

Dal punto di vista sostanziale, il superamento materiale dell'autenticazione produce effetti sotto il profilo fiscale, venendo meno l'assoggettamento all'imposta di bollo, determinata dall'autenticazione.

In ogni caso, l'identità del sottoscrittore va accertata sulla base di documenti di identità validi (carta d'identità, passaporto e, in genere, ogni altro documento che presenti le seguenti caratteristiche a) sia rilasciato da un'amministrazione dello Stato, b) contenga le generalità del titolare, c) riporti la fotografia).

Di tale identificazione viene presa nota, contestualmente all'attestazione che la firma è stata apposta in presenza del dipendente addetto.

È opportuno che le aziende ed enti predispongano moduli per le diverse tipologie di istanze, soprattutto considerando che generalmente le istanze hanno contenuti tipici o tipicizzabili.

Tra l'altro, l'istanza costituisce l'elemento introduttivo di un procedimento amministrativo, rivolto all'emissione di un provvedimento amministrativo (frequentemente, avente la forma dell'autorizzazione), che in molti casi non si realizza neppure, specie quando si tratti di erogazione di servizi.

In questi casi, si ravvisa l'opportunità che lo stesso istituto dell'istanza debba venire superato, specie quando si tratti di fornitura di servizi.

Si può fare l'esempio del servizio di illuminazione votiva, in cui il richiedente di fatto non richiede un provvedimento amministrativo, quanto piuttosto la fornitura di un servizio, nel qual caso risulta più pertinente il ricorso al contratto di somministrazione, che non l'istanza per l'ottenimento di un provvedimento amministrativo.

L'ipotesi delle istanze è, in genere, più presente per i comuni che non per le aziende, specie nell'ambito della propria attività istituzionale, più che sul versante gestionale, nel quale ultimo trovano campo le indicazioni relative all'erogazione di servizi.

Nel caso in cui alle aziende affidatarie o concessionarie del servizio da parte del comune, titolare della funzione, siano anche affidati compiti di istruttoria di provvedimenti amministrativi (ad esempio, istruttoria per gli atti di concessione di aree soggette al regime dei beni demaniali), è da ritenere che sussista la legittimazione a termini dell'art. 21 DPR 445/2000, quando tale attività di istruttoria sia espressamente prevista nell'atto di concessione o nel contratto di servizio.

In altri termini, l'autenticità della sottoscrizione è attestata o con le modalità dell'art. 38, comma 2 (firma digitale o riconoscimento dal sistema informatico con l'uso della carta d'identità elettronica(5)) o, per il momento prevalentemente, con la sottoscrizione avanti al dipendente addetto od, in alternativa, con la presentazione unitamente a copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore.

Va evidenziata la facoltà di sostituzione:

• dei documenti di archivio;
• delle scritture contabili;
• della corrispondenza;
• degli altri atti e documenti;

che debbano, per legge o regolamento, essere conservati con la riproduzione

sia su supporto fotografico,

sia su supporto ottico,

sia con altro mezzo idoneo a garantirne la conformità con gli atti e documenti riprodotti,

quando ciò avvenga nel rispetto delle regole tecniche stabilite dall'AIPA e con i limiti e modalità stabiliti con DPCM 6 dicembre 1996, 694.

Il ricorso a queste procedure di conservazione di atti e documenti va valutato in termini di efficienza e di economicità, in confronto a metodologie più tradizionali.

Le imprese e gli enti associati valuteranno la convenienza e l'utilità di fare ricorso alla firma digitale per la formazione di documenti informatici e, se del caso, per la stipula di contratti (art. 11 DPR 445/2000).

Dal momento che la dichiarazione della volontà dei familiari di disporre per la cremazione, quando il defunto non abbia espresso tale volontà nella forma testamentaria o attraverso l'adesione a SOCREM, non rientra nelle procedure del testo unico di cui al DPR 445/2000, ma vi è unicamente una individuazione dei pubblici ufficiali autorizzati all'autenticazione della firma del familiare o dei familiari, il rinvio al notaio o agli altri pubblici ufficiali di cui all'art. 20 legge 4 gennaio 1968, n. 15 va, ora, letto come rinvio al notaio o agli altri pubblici ufficiali di cui all'art. 21, comma 2 DPR 28 dicembre 2000, n. 445.

Per il resto, rimane immutata la necessità ad substantiam della dichiarazione avente forma scritta, dell'autenticazione della firma (e del connesso assoggettamento all'imposta di bollo).

Data la specialità ed autonomia della disposizione non trova applicazione l'art. 4, comma 1, né l'art. 47, comma 2 DPR 445/2000.

Si richiama, per memoria, la circolare SEFIT p.n. 4073 del 5/5/1999 concernente "Applicazione delle procedure previste dall’art. 2, comma 2° del DPR n. 403/98 all’art.79, comma 2° del DPR n.285/90".

Per quanto concerne la verifica della identità professionale del sanitario che sottoscrive il certificato di morte ai sensi del comma 4 dell'art. 79 del DPR 285/90, si precisa che l'abrogazione, per il tramite dell'art. 1 e dell'all. B della legge n. 341 del 2000, dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 100 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, non incide, neppure indirettamente, sul procedimento autorizzatorio che si svolge secondo le indicazioni del citato art. 79 del DPR 285/90.

Resta così la previsione normativa, in esso contenuta, della necessaria acquisizione del certificato dal quale risulti escluso il sospetto di morte dovuta a reato nonché dell'ulteriore elemento formale della autenticazione della firma del sanitario certificante da parte del coordinatore sanitario (di regola incardinato presso l'Azienda sanitaria locale territorialmente competente), il quale ben potrà acquisire, ancor oggi, in caso di dubbio, quegli elementi ritenuti utili in via di preventiva verifica circa la effettiva sussistenza dei requisiti di professionalità in capo all'organo certificatore, per il tramite di strumenti equipollenti (quali l'iscrizione all'albo professionale), rispetto all'ormai abrogato registro comunale, ma parimenti idonei a consentire tale accertamento(6).

Il capo IV del testo unico è dedicato al sistema di gestione informatica dei documenti, che altro non è se non termine innovativo per la realizzazione con modalità informatiche del sistema di protocollo degli atti.

Le aziende valuteranno l'opportunità e la convenienza di provvedere all'adozione di un piano di sviluppo del sistema informativo anche prima del termine del 1° gennaio 2004, ove ciò possa costituire elemento di efficienza ed economicità della gestione.

Si ritiene importante segnalare la circolare AIPA del 16 febbraio 2001, n. AIPA/CR/27 (in G. U. n. 47 del 26.2.2001), che consente l'adozione "ad uso interno" di procedure di firma elettronica semplificata rispetto alle disposizioni di cui al DPR 10 novembre 1997, n. 513, riconoscendo che queste ultime potrebbero comportare un notevole appesantimento del processo documentale interno.