OBBLIGHI SCATURENTI DAL DECRETO LEGISLATIVO 29 OTTOBRE 1999 N.490, TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE IN MATERIA DI BENI CULTURALI E AMBIENTALI, A NORMA DELL’ART. 1 DELLA LEGGE 8 OTTOBRE 1997, N.352 (1).

Il D.Lgs. 490/1999, fra le altre cose, opera una sostituzione ed un aggiornamento della legge 1 giugno 1939 n.1089, Tutela delle cose d’interesse artistico e storico (2) e della legge 29 giugno 1939 n.1497, Protezione delle bellezze naturali (3).

La nuova fonte normativa, infatti, disciplina sia i beni culturali (titolo I) che quelli ambientali e paesaggistici (titolo II).

Le disposizioni di cui al titolo I, in particolare, riguardano la tutela delle:

1. cose immobili e mobili, di interesse storico, archeologico o demo-etno-antropologico, tra le quali sono comprese le ville, i parchi e i giardini, che abbiano interesse artistico o storico;
2. cose immobili che, a causa del loro riferimento con la storia politico-militare, la letteratura, l’arte e la cultura in genere, rivestano un interesse particolarmente importante;
3. beni archivistici, vale a dire gli archivi e i singoli documenti dello Stato, gli archivi e i singoli documenti degli enti pubblici e gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestano notevole interesse storico;
4. affreschi, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni, tabernacoli e altri ornamenti di edifici, esposti o non alla vista pubblica (4).

Per essere soggetti alla disciplina del titolo I i beni elencati debbono essere frutto di autori non più in vita oppure debbono essere stati realizzati almeno cinquant’anni fa.

Nei cimiteri italiani esistono sepolcri (5) di notevole pregio storico-artistico, ai quali sono annessi stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni e sculture, vi sono, inoltre, archivi e documenti. Si tratta, quindi, di beni rientranti nel titolo I, soggetti alla disciplina contenuta nel D.Lgs. 490/1999, in sede di conservazione e manutenzione.

Per quanto riguarda i cimiteri di guerra, si è del parere che essi debbano essere ricompresi fra i beni di cui al punto 2 dell’elenco, in quanto espressioni della storia politico-militare, quindi vadano sottoposti anch’essi alla tutela disposta dal D.Lgs. 490/1999.

Infine a detta normativa sono assoggettabili, ove ne ricorrano le condizioni, pure i cimiteri particolari di cui all’art.100 del DPR 285/1990 e le cappelle gentilizie di cui agli artt.101-105 del DPR 285/1990.

Passiamo ad illustrare in sintesi la disciplina in oggetto.

1. Beni in proprietà di enti pubblici e di persone giuridiche private senza scopo di lucro: Obbligo di compilazione di un elenco descrittivo (6)

Il primo obbligo imposto dalla legge agli enti pubblici e alle persone giuridiche private senza fini di lucro (ad esempio So.Crem., Confraternite, ecc.), titolari dei beni in oggetto, consiste nella redazione di un elenco descrittivo. È posto, inoltre, in capo ai medesimi, l’obbligo di denunciare le cose non comprese nella prima elencazione nonché quelle che entreranno successivamente nel patrimonio del soggetto gravato, inserendole nell’elenco.

L’omessa presentazione o aggiornamento degli elenchi nel termine perentorio assegnato loro dal Ministero (7), salvo che il fatto non costituisca reato, espone i soggetti di cui sopra ad una sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma di denaro compresa fra 600 mila lire e 6 milioni. Il Ministero dispone la compilazione dell’elenco a spese dell’ente inadempiente. La nota delle spese è resa esecutoria con provvedimento del Ministero. All’esazione si procede nelle forme previste per le entrate patrimoniali dello Stato.

Si tenga presente che i beni descritti al punto 1, vale a dire cose immobili e mobili, di interesse storico, archeologico o demo-etno-antropologico, comprese le ville, i parchi e i giardini, che abbiano interesse artistico o storico, appartenenti a enti pubblici e alle persone giuridiche private senza fini di lucro sono sottoposti alle disposizioni del titolo I anche se non ricompresi negli elenchi e nelle denuncie suddette.

A giudizio della giurisprudenza (8), infatti, gli elenchi avrebbero un valore meramente ricognitivo e sarebbero dunque privi di efficacia costitutiva ai fini della sottoposizione al regime posto dalla legge n.1089 del 1939 (9). Pertanto il vincolo di disposizione deriverebbe direttamente dalla legge, in relazione alle qualità intrinseche dei beni suddetti ed alla natura del soggetto proprietario e prescinderebbe da valutazioni discrezionali.

2. Beni in proprietà di soggetti privati: Dichiarazione di interesse particolarmente importante(10)

Quando i beni in oggetto sono di proprietà privata (ed è questo il caso della maggior parte dei sepolcri), perché sia applicabile la tutela di cui al D.Lgs. 490/1999 cit. occorre che il Ministero ne dichiari l’interesse particolarmente importante.

Il procedimento di dichiarazione può essere avviato direttamente dal Ministero oppure su proposta formulata dal Soprintendente, anche su richiesta della Regione, della Provincia o del Comune. Al proprietario, al possessore e al detentore deve essere comunicato l’avvio del procedimento in osservanza a quanto disposto dagli artt.7, comma 1 e 8 della legge 7 agosto 1990, n.241. Deve essere riconosciuto all’interessato un termine di almeno 30 giorni di tempo per presentare eventuali osservazioni.

La dichiarazione deve essere notificata al proprietario, possessore o detentore delle cose che ne formano oggetto, vale a dire, viene ribadito il principio della notificazione unica nei confronti della persona che, al tempo della notificazione medesima, appare avere un potere anche di fatto sulla cosa, senza che occorra indagare se sussista un rapporto diverso o poziore nei confronti di altra persona.

Se si tratta di beni sottoposti a pubblicità immobiliare, il Ministero fa richiesta affinché essa venga trascritta nei registri immobiliari. In conseguenza della trascrizione, la dichiarazione esplica la sua efficacia nei cfr. di ogni successivo proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo.

Per quanto concerne i cimiteri, tali individuazioni di "interesse particolarmente importante" vanno trasfuse sui piani regolatori cimiteriali, laddove fossero presenti. Si consideri, inoltre, che vari Regolamenti comunali di polizia mortuaria contengono disposizioni relative all’obbligo di registrazione dei dati concernenti ogni singola tomba. In tale caso è doveroso registrare, fra le altre cose, appunto dette individuazioni di "interesse particolarmente importante".

Dunque, in materia di vincoli imposti sui beni di proprietà privata che presentano interesse di particolare importanza in campo storico, artistico, archeologico, la notificazione del provvedimento impositivo (la quale integra un elemento costitutivo della fattispecie ai fini dell’esercizio del diritto di prelazione spettante allo Stato, in caso di alienazione) va eseguita in forma amministrativa ai sensi dell’art.53 del R.D. n. 363 del 1913 (11) (in virtù del richiamo operato dall’art.12, comma2) fino a quando non sarà emanato il regolamento per l’attuazione della presente legge e secondo le modalità di consegna prescritte dal vigente codice di rito.

Il Consiglio di Stato (12) a tal proposito si è espresso a favore della validità di una notifica effettuata con lettera raccomandata RR.

I beni di cui sopra, appartenenti sia a soggetti pubblici che privati, non possono essere demoliti, rimossi, modificati o restaurati senza l’espressa autorizzazione del Ministero dei beni culturali ed ambientali, né possono essere adibiti a usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico e che arrechino pregiudizio alla loro conservazione o integrità.

Pertanto i sepolcri, oggetto della dichiarazione di "interesse particolarmente importante" se appartenenti ai privati o presenti nell’elenco descrittivo (se in proprietà di enti pubblici o enti privati privi di scopo di lucro) dovranno essere utilizzati in modo da non pregiudicare la loro conservazione ed integrità. Dovrà essere vietato l’uso solamente in casi eccezionali, in quanto il loro utilizzo attuale, di norma, non appare incompatibile con il loro carattere storico o artistico.

In merito a quale estensione vada riconosciuta al concetto di restauro, l’art.34 del D.Lgs. 490/1999 cit. propende per una definizione lata :"Ai fini del presente Capo, per restauro si intende l’intervento diretto sulla cosa volto a mantenerne l’integrità materiale e ad assicurare la conservazione e la protezione dei suoi valori culturali..." (13).

La giurisprudenza (14) è del parere che spettino al Soprintendente non solo i poteri di prescrivere gli interventi di restauro da compiere, i metodi da adottare, i materiali da impiegare, ma anche il potere di autorizzare l’intervento di restauratori o tecnici ritenuti da esso idonei e di converso di disporne l’allontanamento allorché fatti o circostanze oggettive ne abbiano pregiudicato la fiducia.

I proprietari, i possessori e i detentori, a qualsiasi titolo, dei beni in oggetto, hanno l’obbligo di sottoporre alla competente Soprintendenza i progetti delle opere di demolizioni, rimozioni, modifiche, restauri, che intendano eseguire sui beni per ottenerne la preventiva approvazione (15). La Soprintendenza dovrà rilasciare l’autorizzazione entro 90 giorni dalla presentazione della richiesta oppure potrà chiedere chiarimenti o elementi integrativi di giudizio. In tal caso il termine resterà sospeso fino al ricevimento della documentazione.

Nell’eventualità che abbiano luogo accertamenti tecnici ad opera della Soprintendenza il termine resterà sospeso fino all’acquisizione delle relative risultanze e comunque non oltre 30 giorni (16). Se tale termine decorre inutilmente, l’interessato potrà diffidare la Soprintendenza perché vi provveda nei successivi 30 giorni, diversamente la richiesta di approvazione è da ritenersi accolta.

Nel caso in cui si verificassero demolizioni, rimozioni, modifiche, restauri, senza autorizzazione, di opere di qualunque genere sui beni culturali appartenenti al patrimonio storico, artistico, demo-etno-antropologico, archeologico, archivistico, dichiarati, se appartenenti a privati, in base all’art.6 (interesse particolarmente importante); oppure in caso di distacco di affreschi, stemmi, graffiti, iscrizioni ecc. senza autorizzazione del Soprintendente, anche in assenza della dichiarazione di interesse particolarmente importante, il responsabile di tali illeciti soggiace alla sanzione penale dell’arresto da sei mesi a 1 anno e al pagamento di un’ammenda da 1 milione e 500mila lire a 75 milioni (17).

Si è del parere che la rimozione momentanea di una lapide per consentire l’inserimento di un feretro o di una cassettina resti, in assenza di autorizzazione, non configuri il reato di cui sopra, dal momento che si tratta di operazione necessaria all’uso e non comporta una modifica duratura del bene.

Nello specifico si pone, tuttavia, il problema delle iscrizioni aggiuntive di dati anagrafici sulle lapidi tombali di sepolcri sottoposti alla tutela in esame. Per legge (18), infatti, il luogo dove sono ospitate le spoglie mortali deve riportare i dati anagrafici della persona cui appartenevano.

Tale inserimento si configura come un’alterazione permanente dello stato originario del bene "lapide", con la conseguenza che dovrebbe essere subordinato all’autorizzazione della Soprintendenza. Chiaramente i tempi occorrenti a tale procedimento non sono compatibili con l’urgenza propria del tipo di attività a cui si fa riferimento. L’unica soluzione prospettabile, a nostro avviso, è quella di prevedere un vero e proprio veto a nuove iscrizioni, in fase di dichiarazione di particolare interesse, limitatamente alle lapidi il cui valore storico-artistico subirebbe un grave pregiudizio da tale operazione, lasciando assolvere, invece, a tutte le altre la funzione che gli è propria: vale a dire di testimonianza-ricordo di chi è ospitato in quel luogo (19).

L’art.27 del D.Lgs. 490/1999 dispone che, nel caso ricorrano condizioni di assoluta urgenza, possano essere eseguiti i lavori provvisori indispensabili per evitare gravi danni al bene oggetto di tutela, a condizione che venga data immediata comunicazione alla Soprintendenza territorialmente competente e che le venga inviato, nel più breve tempo possibile, il progetto dei lavori definitivi per la relativa approvazione. In assenza di tale comunicazione il responsabile soggiace alla sanzione penale dell’arresto da sei mesi a 1 anno e al pagamento di un’ammenda da 1 milione e 500mila lire a 75 milioni.

Il Soprintendente può ordinare la sospensione dei lavori iniziati senza la prescritta autorizzazione o in violazione delle procedure previste o eseguiti in difformità dall’autorizzazione. Anche nel caso in cui non fosse ancora intervenuta la dichiarazione di interesse viene concesso al Soprintendente un potere di natura cautelare di sospendere i lavori a patto che comunichi all’interessato entro il termine di 30 giorni l’avvio del procedimento di dichiarazione. Decorso inutilmente il termine, l’ordine di sospensione è da intendersi revocato. Anche nel caso in cui vi sia inosservanza dell’ordine di sospensione la sanzione comminata è la medesima, vale a dire: arresto da sei mesi a 1 anno e pagamento di un’ammenda da 1 milione e 500mila lire a 75 milioni.

Il Ministero ha la facoltà sia di provvedere direttamente agli interventi necessari alla conservazione dei beni oggetto di tutela sia di imporne l’esecuzione al proprietario, al possessore o al detentore. In ogni caso l’onere economico ricade sul proprietario (ex art.44 D.Lgs. 490 cit.), a meno che si tratti di opere di particolare interesse o eseguite su bene in uso o godimento pubblico, nel qual caso può essere sostenuto in tutto o in parte dallo Stato.

Al fine di stabilire gli interventi necessari il Soprintendente dovrà redigere una relazione tecnica e dichiarare la necessità dei lavori da eseguire, trasmettendo la relazione al proprietario, al detentore o al possessore, il quale ha facoltà di formulare le proprie osservazioni entro i successivi 30 giorni.

Il Soprintendente deve valutare se sollecitare l’intervento diretto del Ministero oppure se assegnare all’interessato un termine per la presentazione del progetto esecutivo dei lavori da effettuarsi conforme alla propria relazione tecnica. Ricevuto un progetto idoneo, il Soprintendente lo approverà (20), fisserà il termine per l’inizio dei lavori e trasmetterà una copia dello stesso al Comune territorialmente competente, affinché questo possa esprimere il proprio motivato parere entro 30 giorni dalla comunicazione.

Se l’interessato (sia esso un ente pubblico oppure un privato) non presenta un progetto, oppure ne presenta uno non idoneo si procederà all’esecuzione diretta dei lavori (21).

Nell’eventualità in cui l’interessato rimanga inerte, se il bene culturale oggetto della necessaria manutenzione è un sepolcro in concessione ad un privato, dal momento che l’art.63 del Regolamento di polizia mortuaria DPR 10 settembre 1990 n.285 pone direttamente a carico del concessionario o dei suoi familiari l’obbligo della manutenzione, sia ordinaria che straordinaria, a loro spese e per tutta la durata della concessione, il Comune dovrà provvedere alla manutenzione, previa diffida ai componenti della famiglia del concessionario, e con oneri a loro carico. Se poi, tale inadempienza è stata sanzionata, dal disciplinare della concessione, con la decadenza, il Comune diverrà proprietario del sepolcro.

Nel caso, invece, non sia possibile la notifica di regolare diffida, il Comune dovrà ricorrere alle pubbliche affissioni per acquisire la certezza dell’effettiva scomparsa degli aventi diritto. Trascorso un congruo periodo senza che alcuno rivendichi il proprio diritto, il sepolcro entrerà nel patrimonio del Comune.