Circolare Sefit n. 4735 del 25.06.2002

AMBITO DELL’ATTIVITÀ DI IMPRESA DI ONORANZE FUNEBRI NEL QUADRO DELLA TITOLARITÀ DELL’AUTORIZZAZIONE DI CUI ALL’ART. 115 T.U.LL.P.S.

1. Premessa

Con precedente circolare n. 4697 del 6 maggio 2002, è stato affrontato il quadro che emerge dal conferimento agli enti locali operato dall’art. 163, D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e relativi provvedimenti di attuazione, conferimento che, per altro, sembra presentare caratteristiche “striscianti”, risultandone l’attuazione differenziata, a volte incerta sul momento di effettivo conferimento, altre avvenuto con modalità e termini non di immediata evidenza.

Il conferimento agli enti locali comporta il sorgere della titolarità delle funzioni in capo ad essi non solamente per gli adempimenti amministrativi collegati al rilascio dell’autorizzazione o alla verifica dei requisiti di esercizio dell’attività, avviandosi oggi sulla base di una D.I.A. (denuncia d’inizio di attività) (1) e del rispetto delle procedure connesse (deposito del listino delle operazioni, eventuale deposito cauzionale, ecc.), ma altresì determina la titolarità delle attività di vigilanza, controllo e sanzionabilità, congiuntamente alle attività necessarie alla prevenzione dell’esercizio abusivo, cioè sine titulo, dell’attività oggetto dell’autorizzazione di P.S..

Ne deriva l’esigenza di approfondire l’ambito di attività nel quale i soggetti titolari dell’autorizzazione di cui all’art. 115 TULLPS per l’attività di onoranze funebri possono assolvere alla propria attività.

2. Considerazioni generali

Fermo restando che le autorizzazioni di P.S. sono dotate del carattere della personalità e che, quando sia consentita la rappresentanza, il rappresentante debba essere in possesso dei requisiti per ottenere l’autorizzazione, le attività previste dalla licenza sono svolte all’interno dei locali indicati nella stessa, nei quali deve essere affissa, in modo ben visibile, la tabella delle operazioni, indicante sia la loro descrizione che le singole tariffe.

Sostanzialmente l’indicazione della natura dell’attività, delle singole operazioni e delle connesse tariffe di ciascuna operazioni, della sede e dell’insegna dell’impresa è rimessa nella domanda o nella D.I.A. presentata prima dell’inizio di attività (2), con la conseguenza che, astrattamente, l’ambito dell’attività per le singole imprese dispone di una fonte pre-determinata, a disposizione del soggetto che rilascia l’autorizzazione o verifica la sussistenza dei requisiti per l’esercizio dell’attività oggetto della D.I.A..

Da ciò consegue che il titolare dell’autorizzazione di P.S. non è legittimato ad eccedere le operazioni da egli stesso indicato nella domanda presentata per ottenere l’autorizzazione o nella D.I.A. preventiva., mentre gode di un’autonomia abbastanza ampia in sede di indicazione “originaria” della natura e delle operazioni che intendere effettuare. Tuttavia, va osservato come quest’autonomia non sia assoluta, ma direttamente collegata con la tipologia di attività imprenditoriale che l’azienda intendere assolvere.

Sotto questo profilo appare del tutto rilevante richiamate l’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione, con la sentenza n. 294 del 12 febbraio 1975, che il negare “alle agenzie di pompe funebri il carattere di agenzie d’affari, di cui alla normativa dell’art. 665 del codice penale, non ha fondamento, poiché non vi può essere alcun dubbio che le attività affaristiche previste dal predetto articolo di legge e dal correlativo art. 115, legge di pubblica sicurezza, comprendono tutte quelle prestazioni che vengono organizzate a favore di chiunque le richieda per l’espletamento e la trattazione anche a titolo di mediazione, di particolari pratiche o affari.”. La sentenza citata ha fornito occasione per l’emanazione da parte del Ministero dell’interno, Direzione generale della pubblica sicurezza (3), della circolare n. 10.3897/12015.C (13) del 16 luglio 1976, con cui è stato definitivamente superato il precedente orientamento, per altro non costante, anche tenendo conto delle istruzioni precedentemente emanate in materia dell’allora Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato con circolare n. 1809/C (prot. n. 170-174) del 24 gennaio 1966, orientamento per il quale si riteneva, nel passato, sufficiente il possesso della licenza comunale per l’esercizio del commercio, in quanto attività qualificante delle imprese di onoranze funebri veniva intesa la sola fornitura del materiale e dei servizi necessari per le onoranze dei defunti, tra cui principalmente la vendita di feretri e la predisposizione dei carri funebri per la traslazione delle salme ai luoghi di culto e di sepoltura, mentre gli eventuali ulteriori servizi svolti per il disbrigo di adempimenti burocratici presso i diversi uffici pubblici e cimiteriali venivano considerati, il più delle volte, quali mere attività accessorie alle precedenti. Tale mera accessorietà non è stata ritenuta poter sussistere quando le imprese, oltre ad offrire l’essenziale fornitura di feretri e di altri articoli mortuari e la prestazione del relativo servizio di trasporto (4), offrissero anche la propria opera di intermediazione nel disbrigo di pratiche amministrative conseguenti e connesse al decesso di persone, per conto dei relativi superstiti, come la dichiarazione di morte, la richiesta di tumulazione di salme, il trasferimento delle stesse da un comune all’altro, le epigrafi, i fiori, i necrologi, i certificati di morte e simili, con la conclusione che tali imprese debbano munirsi anche dell’autorizzazione di polizia di cui all’art. 115 TULLPS. In altri termini, è la natura dell’attività che viene a determinare un ambito abbastanza preciso ed a definire nella sostanza l’insieme delle operazioni che sono oggetto di indicazione nella domanda di autorizzazione o nella D.I.A..

3. Le operazioni prevalentemente assolte dalle imprese di onoranze funebri

In buona sostanza, l’attività delle imprese di onoranze funebri si caratterizza per un’attività per la quale l’impresa viene incaricata dalla famiglia del defunto della fornitura di determinati materiali od attrezzature, e contestualmente dello svolgimento di affari propri dei familiari superstiti quali possono essere:

- la denuncia di morte (5);

- la richiesta di fissazione, tra quelli determinati con l’ordinanza di cui all’art. 22 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, di un orario per lo svolgimento del trasporto funebre;

- la predisposizione degli eventuali accordi organizzativi con il ministro di culto eventualmente richiesto per le esequie;

- la predisposizione degli avvisi funebri,

- l’assolvimento delle imposte ed eventuali diritti per la loro pubblicazione, nonché

- la loro distribuzione ed affissione in appositi spazi; i necrologi e le loro forme;

- la richiesta delle autorizzazioni amministrative comunali per l’effettuazione del trasporto dal luogo di decesso al luogo di eventuali soste intermedie per le esequie ed, indi, al cimitero;

- la richiesta delle autorizzazioni amministrative comunali per l’effettuazione del trasporto al di fuori del comune di decesso, in alternativa al trasporto che si sviluppi all’interno di un unico comune;

- la predisposizione della camera ardente,

- la predisposizione della fornitura degli addobbi floreali;

- la predisposizione di eventuali attività di trasporto per le persone al seguito del corteo funebre;

- la richiesta agli uffici pubblici per le autorizzazioni all’inumazione o alla tumulazione o alla cremazione o per il collocamento del cadavere in una determinata sepoltura o sito cimiteriale;

- l’avvio dell’istruttoria per la concessione di sepolture private nei cimiteri;

- la predisposizione dei c.d. ringraziamenti, sia in forma singolare che collettiva;

- la predisposizioni di eventuali operazioni necessarie, per consentire la sepoltura, in sepolcri privati all’interno dei cimiteri;

- la predisposizione degli eventuali accordi con il ministro di culto per forme di ritualità post mortem, quali le ufficiature in die septimo od in die trigesimo;

- gli accordi per eventuali sistemazioni delle fosse in forma provvisoria in attesa dell’installazione definitiva del cippo e di eventuali copritomba per le inumazioni o delle iscrizioni sulle lapidi nelle tumulazioni;

- l’avvio delle procedure di stipula di contratti per la fornitura del servizio di illuminazione votiva;

nonché diverse altre attività in relazione alla tipologie di sepoltura, alle consuetudini e tradizioni locali (con l’avvertenza che si fa ricorso al termine “predisposizione” per le attività che possono anche essere fornite direttamente dalla stessa impresa di onoranze funebri o possono richiedere l’intervento di terzi imprenditori, come nel caso degli avvisi funebri che possono essere commissionati ad una tipografia oppure materialmente curati dall’impresa di onoranza funebri in forma diretta (6) o nel caso degli addobbi floreali che può avvenire tanto mediante ricorso ad aziende specializzate o per fornitura diretta dell’impresa di onoranze funebri che ne abbia la capacità ed i requisiti per la loro commercializzazione).

Il ventaglio delle operazioni che i familiari possono commissionare all’impresa di onoranze funebri perché questa vi provveda per loro conto risulta ampio ed attiene all’instaurazione di una serie estesa di rapporti, spesso con soggetti diversi. Proprio questa ampiezza può determinare, a volte, incertezze nella definizione dell’ambito nel quale si può svolgere l’attività del titolare dell’autorizzazione di P.S. o, in sua vece e temporaneamente, del rappresentante istituito che abbia accettato la rappresentanza.

4. Il titolo da cui sorge la legittimazione ad agire

In ogni caso, va affrontata la questione della legittimazione che venga conferita dai familiari superstiti all’impresa di onoranze funebri, spesso definita nel linguaggio comune come “mandato”, anche se non ha natura propria del mandato (7), pur avvicinandosi molto a questa figura, ma se ne distingue sia per il fatto che esso, in genere, non ha per oggetto il compimento di uno o più atti giuridici, sia per il fatto che privilegia l’intermediazione all’assunzione o alla trattazione di affari altrui (8), così che risulta preferibile ricorrere alla sua qualificazione come “incarico” o, più precisamente, “richiesta” di compiere una serie di atti, adempimenti amministrativi, comportamenti materiali od oggettivi nell’interesse del richiedente. Non si può parlare di “commissione” avendo questo istituto per oggetto l’acquisto o la vendita di beni (9) e non la prestazione di servizi, specie quando si sia in presenza di una serie abbastanza ampia di servizi, che si caratterizzano per la concorrenza ad un unico fine, l’onoranza funebre al defunto.

In considerazione del fatto che l’incarico attribuisce al titolare dell’autorizzazione di P.S. la legittimazione all’intermediazione all’assunzione o trattazione di affari altrui, cioè per conto dei familiari superstiti o di chiunque abbia titolo a disporre per l’onoranza funebre alla salma, risulta necessario che esso incarico sia conferito in forma scritta, in modo da provare ai terzi l’incarico ricevuto, come elementare presupposto di attuazione del principio della tutela dell’affidamento dei terzi di buona fede.

Trattandosi, comunque, di un incarico che non attribuisce rappresentanza in senso giuridico (10), le forme sono libere e possono essere determinate anche autonomamente dall’impresa di onoranze funebri, con le sole avvertenze che esso deve contenere le indicazioni prescritte dalla legge 31 dicembre 1996, n. 675 (11) e sue successive modificazioni ed integrazioni (12) e che, in ogni caso, non può eccedere la natura degli affari e le operazioni indicate nell’autorizzazione di P.S. o nella D.I.A. presentata.

In sede di ricevimento dell’incarico va tenuto presente sia l’obbligo di prestare l’opera a chiunque ne faccia richiesta (13), sia il divieto di fare operazioni diverse da quelle previste nella tabella delle operazioni oggetto dell’autorizzazione di P.S., sia il divieto di ricevere importi maggiori di quelli indicati nella tariffa, sia il divieto di compiere operazioni od accettare commissioni da persone non munito della carta d’identità o altro documento di riconoscimento che ne sia equipollente ai fini di identificazione di pubblica sicurezza (14) (15).

L’atto di incarico va conferito nella sede (16) e va esibito non solo alle autorità competenti alle verifiche e controlli, ma altresì ai soggetti presso i quali si svolga l’attività di intermediazione.

In particolare, gli uffici delle pubbliche amministrazioni a cui il titolare dell’autorizzazione di P.S. si rivolga nel corso dell’attività di intermediazione per conto dei familiari superstiti, non possono prescindere da una verifica della sussistenza dell’avvenuto conferimento dell’incarico, dal momento che l’attività della pubblica amministrazione, specie quella rivolta all’adozione od emanazione di provvedimenti o di atti amministrativi, non può prescindere dalla verifica della sussistenza dell’incarico, quanto meno a termini dell’art. 8, comma 1, lett. a) legge 7 agosto 1990, n. 241 (17).

Sotto questo profilo va osservato che i requisiti di legittimazione oggetto di valutazione operano su più livelli: il primo che il soggetto agente sia in possesso dell’autorizzazione di P.S. (salvo il caso in cui soggetto agente non sia il familiare del defunto), che deve concorrere con il secondo, dato dall’incarico ricevuto dai familiari del defunto, non essendo sufficiente unicamente il primo.

Considerando che le funzioni ed i compiti concernenti le predette autorizzazioni di P.S. sono ora di competenza dei comuni, per i provvedimenti amministrativi che siano richiesti ai comuni in quanto competenti alla loro emanazione, il primo può essere valutato direttamente quando l’attività sia svolta nel medesimo comune in cui si trova la sede del titolare dell’autorizzazione di P.S., anche se, organizzativamente, le competenze siano attribuite ad altro ufficio, venendo a sorgere gli obblighi di accertamento d’ufficio, tanto più che si tratta di uffici appartenenti alla medesima amministrazione. Negli altri casi (altri uffici pubblici, uffici comunali di comuni diversi da quello in cui abbia sede l’attività oggetto dell’autorizzazione di P.S.), l’accertamento del primo requisito di legittimazione (titolarità dell’autorizzazione di P.S.) può avvenire anche preventivamente (e con verifiche periodiche (18)), con le procedure di cui all’art. 43 D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, fermo restando che tali accertamento devono sempre essere preliminari rispetto ad ogni valutazione dei requisiti di legittimazione. Non è esclusa la possibilità che il titolare dell’autorizzazione di P.S., ove lo ritenga, possa provare direttamente questo titolo di legittimazione (19).

Nel caso il titolare dell’autorizzazione di P.S. si sia avvalso della facoltà di rappresentanza e questa sia stata accettata, la verifica va estesa anche al rappresentante (od, ai rappresentanti).

Il secondo requisito di legittimazione (incarico avutone dai familiari del defunto) è oggetto di valutazione in tutti i casi per le sue caratteristiche di singolarità ed irripetibilità, essendo conferito in relazione ad un determinato defunto e dai familiari di questo, nonché nell’occasione dell’onoranza funebre caso per caso oggetto dell’incarico.

In caso di rappresentanza, l’incarico da parte dei familiari conferito all’azienda legittima l’esercizio dell’attività intermediatoria sia del titolare dell’autorizzazione di P.S. che del rappresentante. Astrattamente, tuttavia, l’incarico fatto al rappresentante, in quanto persona, potrebbe far valutare che l’incarico non sia estensibile al titolare dell’autorizzazione di P.S.: in realtà, dal momento che il rappresentante non ha una posizione autonoma rispetto al titolare, ma la sua legittimazione ad operare deriva dalla rappresentanza, quest’ipotesi va esclusa.

5. I limiti delle operazioni di intermediazione

Fermo restando il principio per il quale l’attività del titolare dell’autorizzazione di P.S. non può che svolgersi nell’ambito delle operazioni indicate nella relativa tabella, determinata dallo stesso titolare in sede di domanda di autorizzazione o di D.I.A., appare del tutto opportuno precisare come l’attività di intermediazione riguardi due aspetti: a) l’assunzione di affari altrui, b) la trattazione di affari altrui, ma anche che, nella specifica materia, vi siano delle operazioni che non possono rientrare tra le operazioni determinabili ai fini dell’autorizzazione di P.S., alcune delle quali non possono essere compiute, anche quando vi sia stato, per qualsiasi motivo, l’inserimento tra le operazioni oggetto dell’autorizzazione medesima.

Tuttavia, la determinazione delle operazioni non è senza limiti, ma deve essere coerente con la natura dell’autorizzazione, tenendo pur sempre presente che essa ha riguardo all’intermediazione nell’assunzione di affari di terzi o all’intermediazione nella trattazione di affari di terzi, cioè per conto di altri soggetti, oltre che coerente con l’ambito di attività imprenditoriale.

In ogni caso, non rientrano, né possono farsi rientrare nell’attività d’intermediazione le attività connesse all’esercizio di diritti della personalità (diritti oggettivi della personalità, diritti personali, diritti personalissimi) o all’esercizio di diritti reali ed atti di disposizione dei diritti reali, a maggior ragione quando questi diritti reali risentano delle limitazioni di cui all’art. 823, comma 1 C.C..

Il conferimento dell’incarico al titolare dell’autorizzazione di P.S. ha riguardo alle attività necessarie ad assicurare l’onoranza funebre e la sepoltura del defunto e, tendenzialmente, si esaurisce con la sepoltura stessa o può, in taluni casi, estendersi anche ad alcune fasi successive, direttamente collegabili alla sepoltura, avendo per altro comunque un contenuto limitato nel tempo.

L’incarico non conferisce rappresentanza giuridica e non attribuisce al titolare dell’autorizzazione di P.S. facoltà di compiere atti giuridici in nome e per conto del committente o, se si tratta di atti aventi effetti giuridici, che eccedano l’ambito dell’intermediazione in relazione alle operazioni oggetto dell’autorizzazione.

Data la rilevanza dell’argomento, si preannuncia che a breve si emanerà ulteriore circolare concernente i rapporti fra il titolare dell’autorizzazione ex art. 115 P.S. ed il Comune, per le differenti casistiche che si andranno ad individuare.