Nel quadro dei principi di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59, con il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 è stato provveduto al conferimento a soggetti diversi dallo Stato (regioni, province, comuni, altri enti locali) di una serie di funzioni e compiti. Per altro, tali conferimenti non si sono realizzati per effetto diretto delle suddette disposizioni, ma hanno richiesto ulteriori provvedimenti di attuazione, ivi inclusi quelli relativi al trasferimento delle risorse umane, finanziarie, strumentali già utilizzate dallo Stato per lo svolgimento delle funzioni e compiti oggetto del conferimento o del trasferimento di competenza, provvedimenti che hanno interessato anche le scadenze temporali e le modalità di conferimento (1). In linea generale, tali conferimenti hanno riguardo alle regioni a statuto ordinario, in quanto per le regioni a statuto speciale la relativa attuazione può importare il previo adeguamento delle norme speciali di autonomia.

Tra le altre, con l’art. 161 D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 sono state attribuite alle regioni ed agli enti locali tutte le funzioni ed i compiti di polizia amministrativa nelle materie non riservate allo Stato e con il successivo art. 163 sono indicate le funzioni ed i compiti spettanti agli enti locali "direttamente", cioè non conferiti alle regioni con eventuale possibilità di delega agli enti locali, con legge regionale, adottata ai sensi dell’art. 4 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Tra le funzioni ed i compiti spettanti direttamente agli enti locali, si ha:

"b) il rilascio delle licenze d’affari nel settore delle esposizioni, mostre e fiere campionarie, di cui all’articolo 115 del predetto testo unico delle leggi di pubblica sicurezza;"

e

"d) il rilascio delle licenze concernenti le agenzie d’affari, di cui all’art. 115 del richiamato testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, ad esclusione di quelle relative all’attività di recupero crediti, pubblici incanti, agenzie matrimoniali e di pubbliche relazioni;"

Con l’art. 163, comma 2, lettera d) sono conferite direttamente agli enti locali tutte le funzioni e compiti attinenti al rilascio delle licenze previste dall’art. 115 TULLPS, salve unicamente le quattro tipologie espressamente escluse, dove rilascio comprende anche le attività di vigilanza, di verifica, di controllo ed ogni altra che sia connessa con lo svolgimento delle attività soggette alla titolarità di tali licenze di pubblica sicurezza.

Sulla base di tali disposizioni, in queste ultime materie i provvedimenti di conferimento costituiscono una vera e propria attribuzione di competenza e non una delega di funzioni, cosa che comporta la titolarità esclusiva della funzione in capo agli enti locali e non un esercizio di una competenza che, giuridicamente, permanga in capo ad altro soggetto (Stato o regione).

L’attuazione del conferimento ha avuto luogo con una serie di provvedimenti e, precisamente:

- D.P.C.M. 12 settembre 2000, in GU del 30/12/2002 Supplemento ordinario n. 224;

- D.P.C.M. 19 dicembre 2000, in GU 16/2/2001 Supplemento ordinario n. 26;

- D.P.C.M. 22 dicembre 2000, in GU 16/2/2001 Supplemento ordinario n. 26;

- D.P.C.M. 21 marzo 2001, in GU 25/6/2001, n. 145 (con il quale si dispone che il conferimento abbia luogo con la pubblicazione del provvedimento stesso).

Con l’attuazione e gli effetti del conferimento è venuta a sorgere la competenza esclusiva degli enti locali e correlativamente la cessazione delle competenze degli organi statali precedentemente titolari delle funzioni e compiti conferiti, in particolare, nella specie, delle questure.

In quasi contemporaneità con il conferimento delle funzioni e compiti, per altro accidentale e privo di relazioni con i tempi e le modalità di conferimento, è stato emanato anche il D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311 (2), concernente il "Regolamento per la semplificazione dei procedimenti relativi ad autorizzazioni per lo svolgimento di attività disciplinate dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza nonché al riconoscimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza", che, per altro, interviene sui procedimenti, indipendentemente dalla competenza. Il regolamento per la semplificazione dei procedimenti è entrato in vigore il 17 agosto 2001, mentre il conferimento delle funzioni e dei compiti ha avuto effetto dal 25 giugno 2001 (3).

Atteso che è avvenuta tale attribuzione di competenze dirette in capo agli enti locali, il loro esercizio è, sotto il profilo organizzativo, in genere, assolto dagli uffici cui sono affidate le funzioni in materia di attività produttive od economiche, spesso attraverso l’apposito sportello unico, senza qui prendere in considerazione il ventaglio delle possibili denominazioni né l’assetto organizzativo, fattori entrambi rimessi all’autonomia dei singoli Comuni.

In tal modo, si ha che il Comune risulta essere l’unico titolare delle diverse funzioni concernenti i "titoli" (indipendentemente se si tratti di autorizzazioni, licenze od altra denominazione o se il relativo rilascio possa essere sostituito dalla dichiarazione di inizio di attività – DIA – di cui all’art. 19 legge 7 agosto 1990, n. 241) necessari per l’effettuazione delle attività di impresa di onoranze funebri: licenza di pubblica sicurezza di cui al predetto art. 115 TULLPS, attività di commercio di articoli funebri, attività di esercizio della stampa o di riproduzione, attività di commercio di fiori, attività di noleggio da rimessa o di esercizio di rimesse, ecc., in relazione allo spettro di attività e servizi offerti dall’impresa.

La transizione delle competenze agli enti locali ha determinato alcune questioni, che meritano di essere affrontate:

a) le licenze di cui all’art. 115 TULLPS rilasciate precedentemente al conferimento delle funzioni e dei compiti agli enti locali conservano efficacia e validità, mentre il conferimento ha importato esclusivamente che attualmente la competenza in materia di vigilanza, controllo sulla titolarità ed esercizio delle attività soggette alla titolarità della licenza siano assolte dagli enti locali. In altri termini, non si rende necessario alcun intervento di "conversione" o di richiesta di un nuovo rilascio di licenze di pari contenuto da parte degli enti locali;

b) la titolarità del potere di verifica della sussistenza dei requisiti e delle condizioni per l’esercizio dell’attività;

c) gli enti locali possono determinare l’obbligo di un deposito a titolo cauzionale, determinandone la misura;

d) i depositi cauzionali nel passato versati alle singole questure sono stati (o avrebbero dovuto essere) trasferiti, da queste, direttamente ai Comuni in cui le licenze precedentemente rilasciate risultavano localizzate, unitamente a tutta la documentazione concernente ciascuna singola licenza;

e) l’individuazione della competenza in materia di vigilanza sull’osservanza delle disposizioni, correlata al potere sanzionatorio;

f) la natura delle eventuali sanzioni accertate.

La licenza di pubblica sicurezza ha il carattere della personalità e della intrasmissibilità, ed incedibilità, a terze persone, come stabilito in via generale dall’art. 8 TULLPS.

Lontana giurisprudenza ha ritenuto tuttavia non sussistente la violazione del principio nell’occasione in cui il titolare della licenza affidi a terzi, specie se dipendenti, l’esercizio durante una momentanea assenza, a condizione che tale sostituzione non sia abituale o di lunga durata. Sempre in via generale, la rappresentanza può essere ammessa solo se espressamente prevista e, qualora lo sia (come nel caso) il rappresentante deve possedere i requisiti per l’ottenimento, a titolo proprio, della licenza od autorizzazione, nonché deve prestare il proprio consenso scritto.

Il titolare dell’autorizzazione è tenuto all’osservanza delle prescrizioni impostegli dall’autorità di PS (ora Comune) nel pubblico interesse.

Le autorizzazioni possono essere revocate o sospese, in qualsiasi momento, in caso di abuso da parte del titolare.

Sono condizioni ostative all’ottenimento dell’autorizzazione o licenza: la condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a 3 anni per delitto non colposo (se non sia intervenuta la riabilitazione); persone sottoposte a sorveglianza speciale o a misure di sicurezza personale o che siano state dichiarate delinquente abituale, professionale o per tendenza; persone condannate per delitti contro la personalità dello Stato, contro l’ordine pubblico, contro persone commessi con violenza, per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza i resistenza all’autorità; persone che non possano provare la buona condotta.

Le autorizzazioni di PS (ora Comune) sono revocate quando vengono a mancare le condizioni a cui il rilascio è subordinato o quando sopraggiungono circostanze tali da imporre o consentire il rifiuto dell’autorizzazione. Per quanto attiene al requisito della buona condotta, si richiama anche la pronuncia della Corte di cassazione 16 dicembre 1993, n. 440 con cui, tra l’altro, si prende atto dell’intervenuta abrogazione del "certificato comunale di buona condotta" (per effetto dell’art. 64, lettera c) legge 8 giugno 1990, n. 142, oggi D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), dovendosi tale requisito accertare dall’amministrazione procedente con tutti i mezzi a propria disposizione, desumendola da una complessiva valutazione dei comportamenti dell’interessato, basata sulle risultanze di approfonditi accertamenti disposti dall’amministrazione procedente: ne discende che la valutazione della buona condotta spetta unicamente al soggetto titolare del potere di rilascio dell’autorizzazione o, in caso di denuncia di inizio dell’attività, della verifica sulla sussistenza dei requisiti e delle condizioni per l’esercizio dell’attività, e che non può pretendersi sia provata con atti specifici.

Non va neppure trascurato l’accertamento delle condizioni di cui all’art. 12 TULLPS concernenti l’adempimento degli obblighi in materia di istruzione obbligatoria da parte di chi abbia potestà su minori, nonché la prova dell’alfabetismo.

L’autorizzazione di cui all’art. 115 TULLPS ha validità esclusivamente per i locali in cui essa è rilasciata, ed è ammessa la rappresentanza, dovendosi osservare che la domanda o denuncia di inizio dell’attività deve contenere il consenso scritto del rappresentante.

La cauzione è facoltativa ed è a garanzia di tutte le obbligazioni inerenti all’esercizio ed all’osservanza delle condizioni a cui l’autorizzazione è subordinata.

Nel caso di inosservanza di tali condizioni la cauzione può essere devoluta all’erario del soggetto titolare della funzione di autorizzazione.

Lo svincolo può essere disposto decorsi 3 mesi dalla cessazione dell’esercizio dell’attività e venga provato che non vi sono obbligazioni da adempiere in conseguenza dell’attività cessata. Considerando che le autorizzazioni di PS sono concesse esclusivamente ai fini di polizia (4), le obbligazioni la cui sussistenza va valutata ai fini dello svincolo attengono a quelle degli obblighi propri conseguenti alla titolarità dell’autorizzazione di PS, senza estendersi alle "obbligazioni" come definite dal codice civile, cioè quale fonti di rapporti a carattere negoziale interprivatistici. Con il passaggio ai Comuni, va ricordato che essa costituisce una facoltà da esercitare dal Comune, sentita la Camera di commercio industria agricoltura ed artigianato.

Sotto il profilo della competenza organica sussiste la competenza del Sindaco, nella sua veste di Autorità locale di PS (5), alla luce dell’art. 54, comma 1, lettera b) D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (6).

La natura del deposito cauzionale non ha contenuto tariffario, ma di mera garanzia delle obbligazioni inerenti l’esercizio dell’attività e dell’osservanza delle condizioni cui è subordinato il rilascio della licenza o l’assentimento della denuncia di inizio dell’attività.

Tenendo presente l’avvenuto trasferimento ai Comuni delle cauzioni precedentemente versate alle questure, sembrerebbe ammissibile che il Comune possa anche determinare ipotesi di adeguamento, qualora le cauzioni già prestate siano ragionevolmente insufficienti. La prestazione della cauzione può essere effettuata sia in numerario, il cui deposito è infruttifero, sia mediante fideiussione bancaria o polizza fideiussoria assicurativa, in questo caso rilasciata da impresa di assicurazioni autorizzata all’esercizio anche di tale attività, oppure con ogni altra modalità prevista in materia di contabilità pubblica (7).

Trattandosi di attività per la quale trova applicazione l’art. 19 legge 7 agosto 1990, n. 241, in luogo del rilascio è dell’autorizzazione è sostituito da una denuncia di inizio di attività (DIA), presentata all’amministrazione competente (8), attestante l’esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge.

Per la documentazione necessaria a comprovare il possesso dei requisiti personali e l’adempimento delle altre condizioni prescritte per l’esercizio dell’attività, trovano applicazione le norme in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative (9).

In caso di denuncia di inizio dell’attività (DIA), l’amministrazione competente dispone del potere-dovere di verifica della sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge, da completare entro 60 giorni.

Nel caso in cui la verifica dia esito negativo, è disposto, con provvedimento motivato da notificare entro il termine anzidetto, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti.

È fatta salva, ove possibile, l’ipotesi per la quale l’interessato si conformi alla normativa vigente entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa.

In difetto di provvedimento motivato di divieto entro il termine, esso non può essere ulteriormente adottato (silenzio-assenso).

Nel passaggio dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 al Regolamento di cui al D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311 la titolarità alla verifica ha assunto il carattere facoltativo.

Nella domanda di rilascio dell’autorizzazione o nella denuncia di inizio di attività (DIA) è obbligatoria l’indicazione del codice fiscale (10), la cui omissione comporta l’irricevibilità della domanda e l’inefficacia della denuncia di inizio di attività e dell’eventuale provvedimento rilasciato od assentito, fatte salve le sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’art. 13 D.P.R. 2 novembre 1976, n. 784).

È prescritta altresì la c.d. dichiarazione antimafia di cui alla legge 31 maggio 1965, n. 575 e successive modificazioni ed integrazioni.(11).

In occasione della domanda di autorizzazione o denuncia di inizio dell’attività (DIA) vanno indicate le operazioni e gli affari, la tariffa delle singole operazioni, la sede dell’esercizio, l’insegna e l’eventuale indicazione dei rappresentanti. Va ricordato che trova applicazione l’art. 54, comma 1, lettera b) D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Per quanto riguarda il consenso scritto del rappresentante, che deve essere contenuto nella domanda o nella denuncia di inizio di attività, esso può essere prestato avanti al dipendente comunale competente a ricevere la documentazione, se non si voglia procedere all’autenticazione della sottoscrizione nella forma dell’art. 2703 codice civile (notaio), che costituisce la forma elettiva.

La disposizione originaria prevedeva, come alternativa al notaio, l’assunzione del consenso scritto da parte degli ufficiali di pubblica sicurezza (12) o dal sindaco (che agiva nella sua veste di autorità locale di PS): a seguito del conferimento delle funzioni e dei compiti agli enti locali, la competenza del dipendente comunale competente a ricevere il consenso scritto si affianca alla competenza del sindaco, tanto da rendere pressoché scarsamente utilizzabile, sotto il profilo pratico, tale competenza sindacale (che sussiste in quanto titolare della funzione).

Va fatto di precisare che la competenza del dipendente comunale non si colloca nel contesto della documentazione amministrativa (13), ma in ambito di una specialità propria la cui legittimazione non sorge sulla base di un "incarico" attribuito dal sindaco, quanto dalla competenza organizzativa a ricevere la documentazione e, per questo, è del tutto sufficiente l’ordine di servizio, anche orale, a ricevere la documentazione e promanante dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio o del servizio.

Nel caso in cui la documentazione sia ricevuta direttamente dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio o del servizio, la legittimazione ad assumere il consenso scritto da parte del rappresentante è insita nella posizione di dirigente o di responsabile.

Le modificazioni all’art. 12 Regolamento al TULLPS apportate dal D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311, in particolare l’ultimo comma del suo attuale testo, consentono di chiarire il rapporto tra le funzioni proprie del sindaco, quale autorità locale di PS (art. 54, comma 1, lettera b) D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), rispetto alle funzioni del personale dipendente del Comune addetto od assegnato agli uffici titolari del procedimento.

Anche se non è espressamente mantenuta un’eventuale competenza del notaio, essa non va esclusa potendo, in ogni caso, sussistere in attuazione della legge 16 febbraio 1913, n. 89.

Fermo restando il carattere dell’intrasmissibilità dell’autorizzazione di PS, in caso di decesso del titolare l’erede è legittimato a richiedere, se in possesso dei requisiti, una nuova autorizzazione, con facoltà di proseguire l’attività per tre mesi successivi alla morte.

Se si tratta del titolare di un’impresa gestita in forma societaria, la facoltà di richiedere una nuova autorizzazione, è attribuita a chi subentri al titolare dell’autorizzazione defunto. In tutti i casi, l’autorità di PS può ordinare la cessazione immediata dell’attività se l’interessato, od il rappresentante esercente, sia privo dei requisiti soggettivi.

Con il Regolamento di semplificazione di cui al D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311, le autorizzazioni di PS sono di norma permanenti (salvo che non si abbia una durata diversamente stabilita da altre leggi statali o regionali o non si riferiscano ad attività da svolgersi per un tempo determinato).

In relazione alla validità dell’autorizzazione di PS esclusivamente per i locali per i quali è rilasciata, il trasferimento in altri locali diversi da quelli "originari" è subordinato alla verifica dell’idoneità dei locali medesimi.

Tale verifica si rende necessaria anche quando non vi sia trasferimento, ma anche quando, permanendo l’esercizio dell’attività nei locali "originari", questi abbiano subito sostanziali modificazioni.

I titolari dell’autorizzazione di PS devono tenere un registro degli affari trattari riportante:

il nome, cognome e domicilio del committente;

la data e la natura della commissione;

il premio pattuito, esatto o dovuto;

l’esito dell’operazione.

I registri sono soggetti all’imposta di bollo per ciascuna pagina, da assolvere previamente (14), nonché alla vidimazione (15). La vidimazione spetta all’autorità di PS e, con il conferimento agli enti locali, al sindaco, anche nei Comuni in cui non assolva a tutte le funzioni di autorità locale di PS. I registri devono essere esibiti agli ufficiali ed agenti di PS ogni qual volta lo richiedano ed in tali occasioni vi appongono la data e firma dell’esame; analoga facoltà spetta agli organi del Comune a seguito del conferimento di funzioni in detta materia.

Con il Regolamento di semplificazione viene ammessa la possibilità di tenuta dei registri con modalità informatiche, rinviando ad apposito DM la determinazione delle modalità tecniche di tenuta, vidimazione, assolvimento dell’imposta di bollo in relazione alla diversa strumentazione impiegata.

I registri vanno conservati per un quinquennio (16) a disposizione dell’autorità di PS.

Tra gli obblighi dei titolari dell’autorizzazione di cui all’art. 115 TULLPS vi è anche quello di tenere permanentemente affissa nei locali in cui è esercitata l’attività, ed in modo ben visibile, una tabella delle operazioni svolte con l’indicazione della relativa tariffa, nonché il divieto di svolgere operazioni non indicate nella tabella o riscuotere corrispettivi maggiori rispetto a quelli indicati, od accettare commissioni ed incarichi da persone non munite di carta d’identità od altro documento di identificazione, rilasciato da un’amministrazione dello Stato (17).

Va ricordato che con il D.Lgs. 13 luglio 1994, n. 480 (18) le infrazioni all’art. 115 TULLPS e, in particolare, l’esercizio dell’attività che ne è oggetto senza essere in possesso del relativo titolo è stata depenalizzata (19) ed ora soggetta a sanzione amministrativa pecuniaria nella misura da (Lit. 1.000.000) ora EUR 516,00 a (Lit. 6.000.000) EUR 3.098.

È ammesso il pagamento della sanzione in misura ridotta (EUR 1.032) entro 60 giorni.

In conseguenza della depenalizzazione, il procedimento di accertamento delle infrazioni compete all’autorità preposta alla vigilanza sull’osservanza delle disposizioni medesime e, quindi, a seguito del conferimento delle funzioni e dei compiti relativi all’art. 163 D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, agli organi del Comune e, specificamente, ai soggetti cui, per ragioni organizzative, competa la funzione di autorizzazione o di verifica dei requisiti e condizioni di esercizio dell’attività nel caso di denuncia di inizio di attività (DIA). La sanzione si applica ad ogni singola infrazione accertata.

Per le procedure di accertamento delle infrazioni e di applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, trova applicazione la legge 24 novembre 1981, n. 689.

I singoli Comuni, ai termini dell’art. 7 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, possono valutare l’opportunità di adottare apposito regolamento comunale, o di integrare il regolamento comunale di polizia municipale esistente, per quanto concerne le diverse funzioni del Comune in materia di polizia amministrativa.

Trattandosi di conferimento delle funzioni e dei compiti agli enti locali "direttamente", non riveste particolare rilievo il fatto che la regione in cui si trovi l’ente locale sia regione a statuto ordinario o a statuto speciale, come nel caso di conferimenti disposti nei confronti delle regioni, se non per quelle regioni a statuto speciale alle quali competano in via esclusiva le funzioni in materia di enti locali (Sicilia, Trentino – Alto Adige, Valle d’Aosta). In tali regioni, nelle quali non trovano applicazione il TU di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, i relativi procedimenti sono regolati in modo differente.

Nella Regione Sicilia la questione è stata affrontata dall’Ufficio Legislativo e Legale della Regione, con proprio parere n. 270/98/11 (non datato, ma emesso nel 1998 e reperibile in http://fons.pa.cnr.it/gursicilia/pareri/p980270.htm) con cui è stato ritenuto che: "… Alla luce di quanto sopra esposto, le funzioni e i compiti di cui all’art. 163, comma 2 D. L.vo 112/98 sembrano essere immediatamente esercitabili da parte dei Comuni della Regione, in quanto il citato articolo individua materie tutte comprese nel T.U.L.P.S. e quindi rimaste di competenza statale (anche dopo il conferimento operato con il D.P.R. 616/1977) che oggi lo Stato trasferisce direttamente ai Comuni. …": ne discende che in Sicilia deve considerarsi avvenuto il conferimento delle funzioni ai Comuni, senza che sia necessario uno specifico provvedimento regionale.

Nella Regione Trentino-Alto Adige, la competenza è assolta dalle Province autonome, in attuazione dell’art. 16 dello Statuto speciale di autonomia della regione. Nella Provincia autonoma di Bolzano/Bozen non è previsto alcun deposito cauzionale. Nella Provincia autonoma di Trento il termine del procedimento è fissato in 60 giorni (deliberazione della Giunta provinciale n. 6289 del 30 luglio 1999), la cauzione è fissata (decreto del Presidente della Giunta provinciale n. 200 del 30 ottobre 1990) in (Lit. 10.000.000) EUR 5.164,57 (20).

Nella Regione Valle d’Aosta la competenza è assolta tuttora dalla questura, segnalando che il Presidente della Giunta Regionale, dopo l’emanazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 aveva, provveduto a corrispondere con i ministri competenti per definire un percorso di attuazione del trasferimento con nota del 26 maggio 1998, rimasta del tutto inevasa e sollecitata il 31 agosto 2001, che sembra parimenti inevasa. In tale ultima comunicazione, il Presidente della Giunta regionale fa espresso riferimento ad un parere dell’ufficio legislativo del Dipartimento della funzione pubblica sulla necessità di rinviare ad ulteriori approfondimenti la questione delle norme del decreto legislativo alle Province autonome ed alle regioni a statuto speciale, parere trasmesso ai Prefetti dall’allora Direzione generale per l’Amministrazione generale e per gli Affari del personale del Ministero dell’interno, con circolare n. 22 del 21 ottobre 1998, cui non è seguita comunicazione di sorta.

Le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna non hanno competenza primaria in materia di enti locali e, quindi, sotto questo profilo, trovano applicazione le indicazioni fornite a proposito delle regioni a statuto ordinario.