L’emanazione di due provvedimenti specifici per il settore funebre e cimiteriale:

- il comma 7-bis dell’articolo 1 della legge 28 febbraio 2001, n. 26 (1) di conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 27 dicembre 2000, n. 392, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali;

- la legge 30 marzo 2001, n. 130 recante "Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri";

determina modifiche importanti, tra le altre, nel regime tariffario e contabile del settore, in previsione dell'approvazione dei bilanci 2002 (2).

In particolare gli effetti riguardano la classificazione dei servizi ai fini dell’applicazione della normativa di finanza locale, il passaggio generalizzato alla onerosità del servizio fatte salve le fattispecie individuate dalla legge, le modalità di gestione della cremazione.

Contrariamente alla maggior parte delle norme di cui alla legge 130/2001, che per essere operative necessitano di regolamenti o norme attuative, la onerosità della inumazione, per effetto della legge 26/2001, interviene dal momento in cui viene stabilita la relativa tariffa dal comune.

La onerosità della cremazione è immediatamente operativa secondo la tariffa deliberata dal comune, pari o inferiore alla misura massima stabilita dal Ministero dell'interno, o, quando il comune non l'abbia ancora determinata, con l'applicazione della tariffa massima stabilita con decreto del Ministero dell'interno del 30 marzo 1998, rivalutata nelle forme in esso previste.

La gestione dei crematori viene riservata in via esclusiva ai comuni per effetto dell'art. 2 della legge 130/2001 (3), che la esercitano attraverso una delle forme previste dall'articolo 113bis del T.U. 267/2000, come modificato dall'art.35 della L. 28/12/2001, n. 448 (4). Si tratta di un chiarimento utile, anche se la demanialità del cimitero, ai sensi dell'articolo 824 del codice civile (5), già lo stabiliva implicitamente, essendo i crematori, per effetto dell’articolo 78 del D.P.R. 10 settembre 1990 (6), obbligatoriamente installati nel cimitero.

È appena il caso di annotare che ogni comune è tenuto a rivedere le convenzioni, i contratti o gli affidamenti in essere, essendo modificato in modo sostanziale il rapporto.

Costituisce pubblica funzione qualunque attività amministrativa svolta dall’ente locale in quanto pubblica autorità.

Le pubbliche funzioni riguardano:

a) la polizia mortuaria (controllo e vigilanza sulle attività funebri e cimiteriali);

b) il rilascio di autorizzazioni in quanto pubblica Autorità (per compiti statali di stato civile o di sanità pubblica) in genere attribuite dal regolamento di polizia mortuaria approvato con D.P.R. 10/9/1990, n. 285, quali ad esempio, nel caso di specie, l'emanazione delle autorizzazioni alla cremazione, alla inumazione, alla tumulazione, al trasporto funebre;

c) la regolamentazione (7);

d) l'indirizzo (8);

e) la pianificazione (9).

Con tale termine si contemplano, in genere, i servizi pubblici locali dovuti per compito istituzionale, a carico dell'ente locale, nonché le pubbliche funzioni.

I servizi pubblici istituzionali vengono gestiti nelle forme consentite dall'articolo 113bis del T.U. 267/2000, come modificato dall'art. 35 della L. 28/12/2001, n. 448, con onere a totale carico dell'ente locale e sono:

a) indispensabile raccolta sulla pubblica via di salme, come del loro trasporto in obitorio;

b) trasporto di cadaveri da casa inadatta al deposito di osservazione su disposizione dell'Autorità sanitaria;

c) deposito di osservazione ed obitorio di cui agli articoli da 12 a 15 del D.P.R. 285/90 (10);

d) trasporto funebre e fornitura di feretro, inumazione, esumazione ordinaria, cremazione di persona indigente, appartenente a famiglia bisognosa o in caso di disinteresse dei familiari o per prevalente interesse pubblico;

e) camera mortuaria e ossario comune in cimitero.

La pubblica funzione è di competenza del comune, che la esercita singolarmente, o in forma associata secondo quanto consentito dal capo V del Titolo II del T.U. 267/2000.

I servizi cimiteriali, nel tempo, sono stati soggetti a diverse norme, caratterizzati anche dal fatto di essere considerati servizi indispensabili per garantire l’igiene e la salute pubblica.

Essi vengono, in genere, forniti nell’ambito del cimitero comunale, demaniale ai sensi dell’articolo 824 del codice civile.

I servizi necroscopici e cimiteriali erano inoltre stati inseriti nel novero dei servizi indispensabili per l’ente locale, ai sensi del D.M. 28 maggio 1993.

Come noto per servizi pubblici a domanda individuale devono intendersi tutte quelle attività gestite dall’ente in economia diretta, non pubbliche funzioni, poste in essere ed utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale.

Con la legge 26/2001 il servizio dei cimiteri, ad esclusione delle pubbliche funzioni connesse, è così divenuto servizio pubblico a domanda individuale, se gestito in economia diretta. Può essere gestito anche nelle altre forme previste dall'articolo 113bis del Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come modificato dall'art. 35 della L. 28/12/2001, n. 448.

Le contribuzioni degli utenti per i servizi pubblici a domanda individuale sono stabilite dall’ente e devono osservare alcune regole in termini di copertura minimale nei casi stabiliti dall’articolo 242 e 243 del Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali (11), approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni ed integrazioni.

La collocazione della inumazione, della esumazione, della tumulazione ed estumulazione, ed infine della cremazione all'interno dei servizi pubblici a domanda individuale, determina l'affluenza del costo di produzione di tali servizi ad integrazione del coacervo delle spese connesse al complesso dei servizi pubblici a domanda individuale. Corrispondentemente la somma dei loro ricavi va ad integrazione del coacervo dei proventi dei servizi pubblici a domanda individuale.

Dal punto di vista contabile comunale, nel caso di gestione in economia diretta, essendo entrata in vigore la norma di cui alla L. 26/2001 a far tempo dal 2 marzo 2001, tenuto conto che la L. 30 marzo 2001, non ne modifica il contenuto sostanziale, è sufficiente che gli enti locali stabiliscano l'entità delle tariffe nella misura da loro individuata nei tempi stabiliti dalla legge per le modifiche tariffarie.

I comuni tenuti al rispetto della copertura dell'aliquota minima di copertura dei costi dei servizi pubblici a domanda individuale, devono inoltre determinare le tariffe in maniera che sia superata per l'intero anno la aliquota minimale del 36%.

I criteri di determinazione dell'aliquota sono stabiliti all'articolo 243 del T.U. 267/2000.

Sono esclusi dal computo di cui sopra i proventi e le spese corrispondenti allo svolgimento di pubbliche funzioni o che danno luogo ad erogazione di servizi ancora mantenuti gratuiti dalla legge. Per una elencazione si rimanda all’analitica individuazione ricavabile dalla presente circolare nella classificazione del servizio necroscopico.

È opportuno chiarire che la legge lascia facoltà agli enti locali di determinare le tariffe a titolo oneroso in un ampio ventaglio, tenuto conto che le situazioni di usi, tradizioni, disponibilità di spazi e posti salma in cimitero sono del tutto peculiari di ogni realtà e che politiche cimiteriali che privilegino l'una o l'altra forma di sepoltura possono essere incentivate o disincentivate anche a mezzo della politica tariffaria.

Le operazioni cimiteriali consistono nelle prestazioni di servizio connesse con la movimentazione di feretri, ossa, resti mortali e ceneri all’interno di un cimitero.

La gratuità della inumazione in campo comune, conseguentemente della esumazione ordinaria da campo comune, venne confermata, in via generalizzata, dal comma 4 dell’articolo 12 della legge 440/1987 (12), di conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 359/1987.

Salvo i casi di indigenza del defunto o della sua famiglia, di disinteresse dei familiari, la inumazione per effetto, della L. 26/2001, è ora in via generalizzata a titolo oneroso.

Conseguentemente è a titolo oneroso la esumazione ordinaria.

Nulla si innova per la tumulazione, la estumulazione, la esumazione straordinaria che già erano a titolo oneroso.

La gratuità della cremazione è un fatto relativamente recente, frutto della scelta operata dal legislatore col citato comma 4 dell’articolo 12 della legge 440/1987 di favorire lo sviluppo di questa pratica funebre, prima quasi assente dal contesto nazionale.

Si rammenta che nel 1987 la cremazione incideva circa sul 0,5% del totale delle pratiche funebri, mentre nel 2000 si è attestata attorno al 5%.

Salvo i casi di indigenza del defunto o della sua famiglia, di disinteresse dei familiari, la cremazione è ora, in via generalizzata, a titolo oneroso.

La scelta dell'impianto dove effettuare la cremazione è dei familiari. Il trasporto funebre relativo è a carico dei familiari.

Le cessioni in uso di spazi cimiteriali configurano due distinte situazioni:

a) uso di porzioni di edificio (colombaro, loculo, tumulo, forno, celletta, nicchia, ossarietto, ecc.) o di suolo (in fossa) per sepolture individuali di feretro, di urna cineraria, di cassetta di ossa, di contenitore di resti mortali, rispettivamente a sistema di tumulazione o inumazione, purché superiore all'ordinario periodo decennale dei campi comuni di inumazione;

b) uso di area per realizzarvi una tomba di famiglia, generalmente concessa da un minimo di 30 anni, ad un massimo di 99 anni, salvo rinnovo.

Per l'uso del bene cimiteriale l'usuario paga un canone annuo, in genere versato in unica soluzione in via anticipata, ricomprendente sia la remunerazione del capitale investito dal cessionario, nonché (di norma) la straordinaria manutenzione, sia la fornitura di servizi generali da parte del gestore del cimitero.

Contabilmente la situazione di cui al punto a) è assimilabile a quella di una locazione pluriennale, con incasso del corrispettivo in forma anticipata.

Se il cessionario è il comune, l'entrata, dal punto di vista finanziario, generalmente viene apposta al Titolo III, categoria II, del bilancio, "Proventi dei beni dell'ente". L'entrata in questione può contribuire al finanziamento di investimenti, attraverso l'avanzo di parte corrente.

Dal punto di vista economico è necessario procedere attraverso il prospetto di riconciliazione alla individuazione dei costi e dei ricavi che afferiscono ad ogni singolo esercizio: quota di ammortamento, eventuali interessi per ricorso a fonti finanziarie esterne, altre spese di competenza, quota di competenza dell'esercizio del ricavo pluriennale, con la tecnica del risconto.

Nel caso di cui al punto b) comportando la nascita a favore di terzi di diritti reali di godimento su terreni del demanio comunale ed intaccando così il valore del patrimonio dell'ente, che è composto dal "complesso dei beni e dei rapporti giuridici, attivi e passivi, di pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione", le relative entrate vengono generalmente computate al Titolo IV del bilancio.

L'introito è destinato ad investimenti, non necessariamente nel servizio cimiteriale, stante l'attuale assenza di un vincolo di legge in tal senso, ma preferibilmente in questo per poter alimentare fonti autonome di finanziamento di nuove costruzioni cimiteriali.

Il trasporto funebre è servizio indispensabile, dovendosi provvedere sia per motivi di pietas, sia per garantire dai rischi per la salute pubblica la collettività, sia infine per liberare la pubblica via, la strada ferrata o altri luoghi pubblici o privati dalle spoglie mortali, su disposizione della Pubblica Autorità.

Quando i familiari aventi titolo si disinteressano di provvedere a propria cura e spese ad incaricare un esercente l’attività di trasporto funebre, regolarmente autorizzato, del trasporto del feretro con mezzi speciali, il Comune è tenuto a garantire il servizio di trasporto dei cadaveri ai sensi del comma 1 dell’articolo 19 del D.P.R. 285/90 (13).

La gratuità del trasporto funebre è consentita nei casi previsti dal combinato disposto dagli articoli 16 e 19 del Regolamento di polizia mortuaria (14) approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, ora limitata ai soli casi di indigenza del defunto, della sua famiglia o nei casi di disinteresse dei familiari o per prevalente interesse pubblico.

Ogni Comune specifica i casi di disinteresse familiare o di prevalente interesse pubblico per via regolamentare, che comunque comprendono il trasferimento del cadavere dalla pubblica via o da altro luogo per disposizione della Pubblica Autorità (quale Magistratura, Arma dei Carabinieri, Pubblica Sicurezza) o da abitazione inadatta per disposizione dell’Autorità Sanitaria.

In ogni altro caso il trasporto funebre ordinario è a pagamento secondo una tariffa massima stabilita dal competente Organo comunale.

Se la gestione avviene in economia diretta, il trasporto funebre fa parte dei servizi pubblici a domanda individuale, sottoposti alla normativa che specificatamente li riguardano e segnatamente è ricompreso al punto 18) della elencazione non esaustiva di tali servizi, stabilita con D.M. interno 31 dicembre 1983.

I costi ed i ricavi di questo servizio così gestito, concorrono alla determinazione del rapporto previsto dall’articolo 243 del T.U. 267/2000. Non vi concorrono gli eventuali ricavi da diritti fissi di cui ai commi 2 e 3 dell'articolo 19 del D.P.R. 285/90.

Per i servizi esternalizzati, nelle forme consentite dall'articolo 113bis del T.U. 267/2000, come modificato dall'art. 35 della L. 28/12/2001, n. 448, la regolazione del sistema tariffario è contenuta nel contratto di servizio, aderente a quanto previsto dall'articolo 117 del T.U. 267/2000 (15).

Si richiamano le norme guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alle delibere del C.I.P.E. del 24 aprile 1996, come integrate in data 17 marzo 2000, nonché quelle sul contratto di programma del 22 giugno 2000, in quanto di riferimento per gli enti locali, nei modi in cui siano state recepite nei contratti di servizio.

La condizione d'indigenza o bisogno della famiglia del defunto va definita, ai sensi della legge 8 novembre 2000, n. 328, dai servizi sociali comunali sulla base della regolamentazione locale in materia di erogazione di prestazioni, servizi sociali ed assistenziali, con le modalità del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 109, quale modificato dal D.Lgs. 3 maggio 2000, n. 130 e relativi strumenti di attuazione. Ove detta regolamentazione non fosse ancora stata aggiornata a seguito delle norme suddette, si applica la vigente regolamentazione locale in materia di servizi sociali.

Il Comune, con proprio regolamento, può stabilire i casi in cui vi sia disinteresse dei familiari. In assenza di diversa regolamentazione vale il criterio generale che si configura disinteresse dei familiari quando non sussistono parenti del defunto oltre il 6° grado o per prevalente interesse pubblico.

All. 1