Alcuni Regolamenti Comunali di polizia mortuaria prevedono la possibilità di riparametrare la durata delle concessioni perpetue a una determinata durata limitata nel tempo (es. 60 anni o 99 anni).
È una modifica che può essere attuata semplicemente inserendola nel Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria o sono previsti atti specifici, magari tesi a motivare tale decisione?
E qualora nello stesso Comune si presentassero realtà diverse, ovvero alcuni Cimiteri completamente privi di nuovi loculi da poter concedere ed altri in cui c’è un’ampia disponibilità, l’eventuale mutamento concessorio riguarda i contratti relativi a tutti i cimiteri comunali oppure solo quelli nei quali si presenta una grave situazione di insufficienza?
Risposta
Fino alla vigenza del R.D. 21 dicembre 1942, n. 1880, la durata delle concessioni poteva essere tanto a tempo determinato, quanto a tempo indeterminato (perpetuità), rimanendo la scelta tra l’una o l’altra di queste due possibilità rimessa al Comune, in funzione di assicurare, comunque, la persistenza nel tempo di una disponibilità di aree corrispondente al fabbisogno per le inumazioni in campo comune, quale forma ordinaria di sepoltura, la sola che il Comune abbia l’obbligo di assicurare.
È con l’art. 93 D.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803 che viene posto un limite temporale alla durata delle concessioni cimiteriali (non superiore a 99 anni, salvo rinnovo), ma anche eliminata la possibilità di rilasciare concessioni perpetue in attuazione dell’art. 824, comma 2 Codice civile.
Il medesimo impianto è oggi presente nell’art. 92, comma 1 del vigente D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e al comma 2 prevede anche che: le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del D.P.R. 803/1975, possono essere revocate in presenza di tre condizioni; e, in generale, tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo il diritto dei titolari di concessioni non ancora scadute di ottenere nel nuovo un posto corrispondente.
Manca dunque una norma che preveda espressamente la cessazione della perpetuità delle concessioni cimiteriali esistenti e la loro trasformazione in concessioni a tempo determinato.
Nel perdurare di questa lacuna, per ovviare agli aspetti problematici derivanti dalla perpetuità (basti pensare che gli oneri di manutenzione, quanto meno straordinaria, rimangono a carico del Comune), i Comuni spesso hanno reagito prevedendo, tramite disposizioni del regolamento comunale di polizia mortuaria, la possibilità di intervenire sulle concessioni perpetue in presenza di motivazioni di interesse pubblico, di esigenze di ampliamento cimiteriale o di ristrutturazione nei cimiteri.
Questa impostazione non è stata accolta dalla giurisprudenza amministrativa e di legittimità che si è espressa nel senso del mantenimento della perpetuità delle concessioni rilasciate anteriormente all’entrata in vigore del D.P.R. 803/1975 e dell’esclusione delle concessioni perpetue dall’ambito di applicazione dell’art. 92, comma 2.
Pertanto, secondo tale orientamento, le concessioni cimiteriali perpetue possono cessare solo nell’ipotesi, peraltro remota, della soppressione del cimitero sulla base della previsione di cui all’art. 98, comma 1 D.P.R. 285/1990.
Da alcuni anni, però, un filone giurisprudenziale, propende a considerare come le concessioni cimiteriali caratterizzate da un’assenza di un termine finale contrastino con la natura demaniale propria delle concessioni cimiteriali; demanialità che, per definizione, esclude sia l’alienabilità, sia l’usucapibilità dei beni, per cui l’assenza di un limite temporale rischia di celare un’inammissibile alienazione (si veda: C.S., Sez. V, sent. n. 2884 del 28 maggio 2001; C.S., Sez. V, sent. n. 5505 del 11 ottobre 2002; TAR Veneto, Sez. III, sent. n. 3940 dell’11 dicembre 2007; TAR Lazio, Sez. II, sent. n. 138 del 14 gennaio 2009; TAR Basilicata, Sez. I, sent. n. 531 del 26 luglio 2010; TAR Sicilia, Sez. II, sent. 812 del 3 maggio 2011; TAR Sicilia, Sez. II, sent. n. 70 dell’8 gennaio 2012).
A questo filone giurisprudenziale appartiene appunto la sentenza del TAR Sicilia, Sez. III, sent. n. 2341 del 2 dicembre 2013, secondo la quale la natura demaniale dei cimiteri è di ostacolo alla configurazione della perpetuità delle concessioni cimiteriali che finirebbero per occultare un diritto di proprietà su un bene demaniale (si rinvia all’allegata circolare SEFIT n. 3929 del 18 dicembre 2013, contenente anche una trattazione più completa della questione concernente la perpetuità delle concessioni cimiteriali, delle criticità e difficoltà che determina per i Comuni o eventuali gestori terzi dei cimiteri e degli orientamenti giurisprudenziali antecedenti al 2013).
In altre parole, l’assoggettamento ex art. 824 C.C. dei cimiteri al regime del demanio comunale implica l’impossibilità di configurare atti dispositivi, in via amministrativa, senza limiti di tempo.
Nel senso di questa innovativa possibilità di trasformazione delle concessioni perpetue in predeterminate si vedano: T.A.R Puglia, Lecce, sent. 31 gennaio 2014, n. 289; TAR Sicilia, Sez. III, sent. n. 2175 del 12 agosto 2014; TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, sent. 7 novembre 2014, n. 2732; C.S., Sez. V, sent. 683 del 10 febbraio 2015; TAR Toscana, Sez. I, sent. 24 marzo 2015, n. 462; C.G.A.R.S. sent. 16 aprile 2015, n. 321 (conferma TAR Sicilia, Sez. II, sent. 18 gennaio 2012, n. 70); TAR Sicilia, Sez. III, sent. 22 gennaio 2016, n. 187; TAR Sicilia, Sez. III, sent. 29 giugno 2016, n. 1532. Merita di essere richiamata anche la pronuncia del TAR Campania, Sez. II, sent. n. 966 dell’8 aprile 2016, in cui si considera, non solo l’ammissibilità di una revoca delle concessioni cimiteriali perpetue, ma anche la circostanza che la concessione perpetua imporrebbe un vincolo per l’amministrazione eccessivo che va espressamente definito, alla luce anche del tradizionale sfavore che l’ordinamento nel suo complesso dimostra per i vincoli perpetui.
E allora se ne deduce che, in mancanza di una chiara prova fornita dalla parte, la concessione rilasciata originariamente non può interpretarsi come perpetua, dovendo emergere elementi chiari ed univoci in tal senso; e nel dubbio, non può che interpretarsi la concessione come limitata nel tempo (in qualche modo introduce così una presunzione di temporaneità).
In conclusione, questo secondo indirizzo giurisprudenziale, probabilmente destinato a diffondersi ulteriormente ma certamente non ancora consolidato, ammette che, a certe condizioni, le concessioni cimiteriali perpetue possano, per così dire, venire meno.
Per altro, sul tema occorre distinguere tra: (a) l’ambito di applicazione dell’istituto della “revoca” di concessioni cimiteriali perpetue (cioè “interventi” che hanno riguardo a singole concessioni perpetue); (b) e una diversa regolazione, in sede regolamentare, della concessione perpetua che comporti una sua “trasformazione” in una concessione a tempo determinato, la cui possibilità è esclusa dalla giurisprudenza amministrativa.
Si ricorda come alcune “tracce” di schemi per Regolamenti comunali di polizia mortuaria introducano istituti, più o meno denominabili quali “mutamento del rapporto concessorio”, che aggirano (in senso positivo) la questione e i limiti di cui sopra, prevedendo che il concessionario, o i suoi aventi causa (e titolo), possano richiedere: (i) la rinuncia alla concessione in atto, (ii) la contemporanea “ri-assegnazione” del medesimo manufatto sepolcrale (magari senza movimentazioni dei feretri o altro dal sepolcro e, spesso, senza altri oneri se non quelli incomprimibili delle spese c.d. contrattuali) con una concessione a tempo determinato.
L’ipotesi è sostenibile se si consideri come le “regole d’uso” delle concessioni cimiteriali a tempo determinato, quali oggi regolate, possono presentate condizioni di miglior favore rispetto alle originarie concessioni perpetue (es.: diversa regolazione dell’appartenenza alla famiglia del concessionario, e, principalmente, la possibilità di estumulazione di feretri di lontano accoglimento, stante la limitazione contenuta nell’inciso presente all’art. 86, comma 1 D.P.R. 285/ 1990).
Pertanto, non si ritiene ammissibile la possibilità di incidere sulle concessioni perpetue attraverso il mero ricorso allo strumento regolamentare comunale non essendo completamente superate le questioni relative agli effetti delle concessioni cimiteriali perpetue; e poi perché, è vero che la potestà regolamentare dei Comuni è prevista dall’art. 7 T.U. 267/2000 e s.m.i., nonché dall’art. 117, comma 6, Costituzione, ma non può sconfinare in ambiti di materia che attengono alla potestà legislativa esclusiva dello Stato posto che la definizione dei rapporti giuridici rientra nella materia di ordinamento civile (art. 117, comma 2, lett. l della Costituzione).
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