La Polizia Mortuaria, ossia il plesso della P.A. preposto al governo di fenomeni giuridici e medico-legali del post mortem è materia poco praticata, non fosse altro per ragioni di natura eminentemente scaramantica, se non dagli addetti ai lavori.
Si definisce, dunque, come “Polizia Mortuaria” il complesso di norme e prassi, risorse, e personale (non dimentichiamo mai i colleghi!, impiegati, impresari o necrofori, poco importa) che coniuga profili strettamente burocratici (atti certificativi, autorizzazioni…) con altri aspetti di carattere e rilevanza igienico-sanitaria, in cui interagiscono più attori (A.USL per la componente tecnico-strumentale, imprese funebri, cui pur sempre sono demandati compiti di natura pubblica, come verifica feretro, trasporto di salma…)
Astrattamente la polizia mortuaria è da intendersi come il micro-ordinamento giuridico del settore funerario italiano.
Essa disciplina l’insieme delle attività lavorative necessarie per la gestione di un decesso, poi si sviluppa nelle regolamentazione delle tre pratiche funerarie successive all’evento morte, sino a dettare norme precise per il trasporto funebre e per la sepoltura dei defunti nei cimiteri, o per la loro cremazione.
Il termine “polizia” (invero molto settecentesco!) è necessariamente da leggersi nell’accezione di attività istituzionale, propria della P.A., soprattutto ponendo l’accento sul piano organizzativo.
Essa deve esser intesa come l’insieme di funzioni di controllo e vigilanza esercitate da pubbliche autorità, anche se le relative attività di materiale esecuzione del servizio sono esercitate da una serie di soggetti pubblici e privati-autorizzati (Imprese funebri, ASL, Comuni, Regioni), non sempre riconducibili in toto all’Ente Locale, ed alla sua potestà di porre diritto, in materia.
Dal 2001, dopo la controversa riforma del Titolo V della Costituzione, anche le Regioni hanno competenza legislativa concorrente in tema di governance nei servizi funerari, così come, almeno dall’R.D. n. 2322/1865 senza mai dimenticare l’art. 11 comma 6 III Periodo Cost.) i Comuni, attraverso l’adozione di apposito Regolamento comunale ed ordinanze di implementazione.
La normativa di polizia mortuaria assume valore di diritto speciale, proprio per le sue strette implicazioni igienico-sanitarie.
Giurisprudenza costante ed omogenea conferma questo orientamento diffuso e preponderante in tutto il dibattito dottrinario. Oggi si tende molto a demedicalizzare il mondo dei servizi funerari, abrogando di fatto e di diritto ad esempio la presenza di vigilanza sanitaria nelle esumazioni/estumulazioni.
Vi sono, senza dubbio alcuno, però atti imprescindibilmente di medicina, non solo legale (es. accertamento della morte, certificazione di morte per morbo infettivo-diffusivo) nel circuito informativo ed autorizzativo del post mortem, da qui la difficoltà…”costituzionale”, oltreché politica di bypassare completamente la legislazione intermedia regionale, nell’attuale ordinamento italiano.
Paradossalmente le Regioni avrebbero avuto piena legittimità (ad es.) a legiferare sulle attività necroscopiche, le quali, tuttavia sono, in via del tutto principale, regolate dalla disciplina scientifica e non tanto dalla scelta politica.
È assurdo avere periodi di osservazione salma diversi da Regione a Regione, spesso contermini e confinanti…eppure così è… per adesso!
Il nodo normativo tra Stato e Regioni
Ad oggi, l’assetto del settore funerario italiano assume forme molto instabili, vista la mal calcolata devolution di potestà normativa agli enti periferici, rispetto allo stato centrale.
La regionalizzazione estrema, disomogenea e fortemente squilibrata a favore di localismi personalistici, nelle fonti del diritto realmente applicabili alle fattispecie effettuali (nel ..mondo sepolto) della polizia mortuaria, rende l’intero quadro di difficile interpretazione sistemica, con tratti di pura schizofrenia legislativa.
I fautori (al momento senza troppa fortuna) di una sola legge statale (almeno “quadro”, visto il vigente riparto costituzionale dei compiti tra Stato e Regioni di impronta marcatamente federale) invocano l’esclusività della legge nazionale in tema di post mortem, appellandosi al diritto della persona, rientrante nell’alveo esclusivo della potestà legislativa statale.
Sino a quando, però, la polizia mortuaria sarà inesorabilmente attratta nella sfera del diritto sanitario, con le Regioni – enti storicamente assenti nel governo del fenomeno funerario – ci si dovrà pur sempre confrontare, per la loro titolarità ad emanare norme in tal senso.
L’abuso di potere legislativo regionale, quando, cioè si pretende di invadere aree di competenza non proprie, e si approvano leggi e leggine in parte illegittime (il giudizio spetta alla Consulta, non a noi semplici glossatori del sapere funerario) è in sé il primo di problema da affrontare, nella prospettiva di una drastica semplificazione delle fonti.
L’idea del primo Testo Unico di legislazione mortuaria IMPERIALE sovvenne a Napoleone, con l’editto di St. Cloud. Chissà, se la storia dovesse mai ripetersi…
Il panorama normativo, infatti a livello nazionale, è scarno, lacunoso e vetusto…insomma sin troppo stabile e tendente alla paralisi.
Nel 1865, all’alba dell’Unità d’Italia, la tutela della salute era affidata addirittura al Ministero dell’Interno.
La legge “Crispi-Pagliani” del 1888 trasforma l’approccio di polizia sanitaria in sanità pubblica, creando un primo assetto organizzativo nella “macchina” amministrativa statale.
Al 1907 risale il primo Testo Unico delle leggi sanitarie, aggiornato nel 1934, attualmente in vigore dopo 90 anni di continue modifiche e integrazioni.
Sul versante della lex specialis, solo con il Regio Decreto 25 luglio 1892 n. 448 “Regolamento speciale di polizia mortuaria” entra in vigore la prima normativa sistematica in materia di polizia mortuaria. Segue il Regio Decreto 21 dicembre 1942, n. 1880, che approva il nuovo regolamento di polizia mortuaria nazionale.
Nel 1975 la normativa in materia prende la forma di Testo Unico con il D.P.R. n. 803 del 21 ottobre 1975, novellato dall’attuale D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 “Approvazione del regolamento di polizia mortuaria” a tutt’oggi in vigore, con pochissime modifiche formali (per lo più integrazioni) ma molte abrogazioni implicite rispetto ad un testo originario pensato e redatto con un diverso rapporto tra il Governo della Repubblica e gli enti locali, da sempre titolari per Legge dei servizi tanatologici e cimiteriali.
Se raffrontiamo in modo sinottico la produzione normativa citata, poche sono le differenze sostanziali, soprattutto per quanto riguarda gli istituti giuridici principali.
Essi come già notato, si intersecano profondamente con altri ambiti della vita amministrativa e pubblica (Stato Civile…) comprendono la dichiarazione e l’accertamento di morte, i trasporti funebri, la costruzione e gestione dei cimiteri e le operazioni necroscopiche.
Sul fronte della normativa regionale, invece, abbiamo assistito negli ultimi anni ad una proliferazione di leggi regolamenti e prassi che, addirittura, si discostano dalle linee cardine di disciplina nazionale, creando non pochi dilemmi sul piano operativo e della procedura, stante il fatto incontrovertibile che il decesso di una persona non è un evento confinabile ad uno specifico e circostanziato territorio, mentre la potestà delle Regioni incontra il suo limite invalicabile proprio nei confini geografici delle Regioni stesse.
Anche la legge n. 130 del 30 marzo 2001, recante “Nuove disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri”, disciplinando la pratica funeraria della cremazione e della destinazione delle ceneri, afferisce ad operazioni rientranti nel campo di azione della polizia mortuaria, al punto da essere stato pensato a modifica del D.P.R. n.285/1990: questo tipo di riforma non è mai stata completata dal Governo, ma la normativa di principio si applica a pieno titolo e prevale su altre fonti, a prescindere dai mancati riflessi formali sul Regolamento nazionale di Polizia Mortuaria, ancora in vigore per le parti non novellate e con andamento carsico e di supplenza nei confronti delle più recenti leggi regionali.
La regolamentazione a livello comunale
La polizia mortuaria viene, inoltre, regolamentata nella realtà locale di ciascun Comune, con lo strumento indispensabile del regolamento municipale di polizia mortuaria.
Esso è fonte di rango inferiore che, nel contesto, applicando il principio di sussidiarietà verticale, dettaglia le disposizioni di applicazione dei vari istituti giuridici in base alle esigenze del territorio comunale e della popolazione che rappresenta, come cellula fondativa di tutta la nostra architettura costituzionale, articolata su più livelli tra loro paritetici, nel nuovo equilibrio disegnato tra Stato Centrale ed autonomie locali.
