Risulta del tutto improprio parlare di fine della perpetuità, in quanto quest’ultima ha in sè stessa l’esclusione (o, l’assenza) di un termine di durata, in ciò differenziandosi sia dalle concessioni di durata “eccedente i 99 anni”, per usare la formulazione presente nell’art. 92, comma D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e s.m., oppure a tempo indeterminato, che ha in sé il senso di una durata, anche se sia incerto l’an ed il quando di un qualche evento che determini la fine di una concessione cimiteriale.
Anche se vi siano state sentenze di alcuni T.A.R. (Firenze, Lecce, Palermo) che avevano dato atto che le concessioni date in perpetuo (fino a che siano state ammissibili) contrastavano con la natura dei cimiteri quali appartenenti al demanio del comune, la più articolata, e complessa, anche per le motivazioni, pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. VII, 4 marzo 2024, n. 2111 (reperibile, per gli Abbonati PREMIUM nella Sezione SENTENZE), porta all’esigenza di un’attenta valutazione.
Attenta in quanto le diverse considerazioni in essa presenti, il richiamo ad altra giurisprudenza, sia di legittimità che amministrativa, porta a cogliere un ampliamento di orientamenti che sono esposti a tradursi in principi abbastanza generali.
Anche se, nel caso di specie, la vicenda si collochi in contesto in cui, in sede locale, era presente l’istituto che le concessioni date in perpetuo dovessero essere oggetto di “riconferma” periodica (nella specie: 30ennale) congiuntamente ad un accertamento della conservazione in buon stato di manutenzione del sepolcro, da questa pronuncia possono enuclearsi alcuni principi:
[I] Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione Civile del 7 ottobre 1994 n. 8197 hanno infatti affermato che “… nel nostro ordinamento, il diritto sul sepolcro già costruito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno (o di una porzione di edificio) in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea, a sua volta, nel privato concessionario, un diritto soggettivo perfetto di natura reale, e perciò, opponibile, iure privatorum, agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che si affievolisce, degradando ad interesse legittimo, nei confronti della P.A. nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero, impongono o consigliano alla P.A. di esercitare il potere di revoca della concessione …”.
[II] Il Consiglio di Stato, preso atto che il cd. ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un “diritto affievolito in senso stretto” ammette che esso debba soggiacere ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico, inclusi quelli autoritativi della P.A. concedente a fronte dei quali sono configurabili “… solo interessi legittimi, atteso che dalla demanialità del bene discende l’intrinseca cedevolezza del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su un bene pubblico …” (C.S., V Sezione, 23 novembre 2018 n.6643; 26 settembre 2022, n.8248).
[III] il Consiglio di Giustizia amministrativa ha riconosciuto che, in presenza di gravi e significative ragioni di interesse pubblico, quale ad esempio l’insufficienza del cimitero a soddisfare le esigenze di sepoltura e l’impossibilità di ampliarlo o di destinare a cimitero altre aree comunali possa “… essere esercitato il potere di revoca dello ius sepulchri, che compete in via generale nei confronti di concessioni rilasciate su beni demaniali comunali, nell’ambito dei quali, ai sensi dell’art. 824, comma 3, cod. civ., rientrano i cimiteri, perché atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi senza limiti di tempo e la concessione da parte di un comune di area del cimitero pubblico è assoggettata al regime demaniale dei beni indipendentemente dalla perpetuità del diritto di sepolcro …” (C.G.A., Sez. giurisdizionale, 16 aprile 2015 n.321).
Ritiene il Collegio che il principio ricavabile dalle pronunzie richiamate è che la pubblica amministrazione possa sempre modificare il contenuto dei titoli concessori e/o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati, così come revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali.
Dunque, a maggior ragione va riconosciuta la possibilità di modificare queste ultime da perpetue in temporanee.
L’unico argomento contrario in tal senso potrebbe infatti estrapolarsi da una lettura “in negativo” dell’art.92 del citato D.P.R. 285, che, disciplinando la revoca delle concessioni cimiteriali, non contempla, fra quelle revocabili, le concessioni perpetue.
Il che dovrebbe sottintendere la volontà del legislatore di renderle irrevocabili, attribuendogli una sorta di intangibilità ex lege.
Vi sono tuttavia plurime ragioni che inducono a disattendere questa opzione, prima delle quali è che, vigendo per le concessioni in generale, e per quelle demaniali in particolare, la regola della normale revocabilità, siffatta previsione eccezionale avrebbe dovuto essere espressamente contemplata dal legislatore, al cui silenzio sul punto – stando così le cose – giammai si potrebbe attribuire il preteso inequivoco valore esonerativo.
[IV] La possibilità di conversione è assolutamente coerente con la natura del potere concessorio, che giammai potrebbe consentire alla Pubblica Amministrazione di consegnare in modo irreversibile un bene demaniale (e quindi di assegnargli un vantaggio) al privato, senza riservarsi la possibilità di ritornare sulle sue determinazioni.
Questo, infatti, stravolgerebbe la funzione stessa del rapporto concessorio, la cui permanenza in vita ha senso finché è attuale l’interesse pubblico al suo mantenimento.
La qual cosa, a sua volta, presuppone la conservazione, in capo alla P.A., del potere di valutarne la convenienza pubblica per tutta la sua durata.
Nel complesso, si tratta di principi che sembrano prodromici ad favorire un indirizzo generalmente condiviso, tendenzialmente uniforme, anche se la prudenza suggerisce di non dare questo quale risultato del tutto consolidato. Ma, si inizia con argomentazioni non lievi.
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