L’azienda municipalizzata: un’araba fenice
Per anni si è assistito in Italia al dibattito sulla riforma dei servizi pubblici locali.
La Legge Giolitti (1903) aveva retto per quasi l’intero secolo XX, con i Comuni che fruivano essenzialmente di tre strumenti gestionali:
l’economia diretta, l’azienda municipalizzata (nella forma municipale o consortile), la concessione a terzi.
Quando venne approvata la Legge 142/90, si introdusse la gestione a mezzo di società di capitali partecipata.
Spinta da esigenze di liberalizzazione per taluni, di privatizzazione per altri, ma in realtà per far cassa e per rendere più snella la gestione, la SPA pubblica cominciò a soppiantare la vecchia azienda municipalizzata.
La ricetta era semplice: il Comune valorizzava i suoi assets e poteva trarre benefici o in termini di cessione delle quote o in termini di dividendi, specie quando la gestione era mista con privati.
A ben vedere quel che avvenne fu un processo di esternalizzazione, che negli ultimi anni si tradusse anche in una tendenza all’accrescimento dimensionale del bacino di utenza.
La strada maestra per le esternalizzazioni, voluta anche dalla UE, era e resta l’affidamento a mezzo gara.
Rispetto a questa norma generale sussiste la possibilità di affidamento diretto (senza gara) solo in uno dei casi seguenti:
a) il servizio è senza rilevanza economica;
b) la società possiede particolari caratteristiche nei rapporti con l’ente locale (società in house);
c) la società è mista e la gara è fatta per la scelta del socio privato.
Questi criteri di scelta del contraente vennero codificati con l’art. 14 del D.L. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella Legge 24 novembre 2003 n. 326, nuovamente modificato l’art. 113 del D.Lgs. n. 267 del 2000 (testo unico delle leggi sugli enti locali) concernente la disciplina dei servizi pubblici.
Solo per dovere di cronaca rammento che la tormentata materia dell’affidamento del servizio pubblico locale era già stata modificata con l’art. 35 della Legge 20 dicembre 2001, n. 448.
Oggi è quindi pienamente legittimo l’affidamento del servizio “a società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano” (cosiddetta società in house).
Ora sorge il problema di cosa si intende con tale espressione.
Dapprima il Consiglio di Stato si era espresso nel senso di ritenere che fosse sufficiente il possesso del 100% delle quote societarie da parte di Ente Locale per considerare la società partecipata come in house.
Invece, a distanza di pochissimi mesi, il Consiglio di Stato (Sez. V 22/4/04, n. 2316) ritorna sull’argomento per rimettere la questione alla Corte di giustizia della Comunità Europea, ai sensi dell’art. 234 del Trattato istitutivo, ai fini della pronuncia pregiudiziale sul come intendere il controllo sulla società totalitaria analogo a quello sui propri servizi.
Ricordo che in una nota diretta al Governo italiano (del 26 giugno 2002) la Commissione della UE si era espressa nel senso che il rapporto che si doveva instaurare da parte del Comune doveva consentire un “assoluto potere di direzione, coordinamento e supervisione dell’attività del soggetto partecipato, e che riguardasse l’insieme dei più importanti atti di gestione del medesimo”.
Chi non ne ha memoria, si vada a leggere gli articoli 22 e 23 della Legge 142/90, il D.P.R. 902/1986 (regolamento delle aziende municipalizzate) e le norme successive che hanno introdotto il contenuto degli atti fondamentali per tali aziende, e potrà trovare la risposta alla quasi totalità di questi interrogativi.
La vecchia azienda municipalizzata possedeva intrinsecamente tutti gli elementi della società in house.
Fatta morire per legge, risorge dalle sue ceneri.
Uno strumento che diventa determinante per attuare la esternalizzazione della gestione dei cimiteri, alla luce della riforma del settore funerario, in A.C. 4144.Editoriale di Daniele Fogli, pubblicato su I Servizi Funerari 3/2004.
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