Con il comma 7-bis, tale schema concettuale è radicalmente stravolto e così, paradossalmente è il familiare, e non più la collettività, a riappropriarsi dello jus inferendi mortum in sepulchrum, inteso come intimo atto di disposizione sulla salma del de cuius, ossia come obbligo non solo morale, ma anche legale a provvedere ad una degna sepoltura per un corpo umano esanime, il quale cessa di essere res nullius (…ma non è mai stato res derelicta, in quanto ogni persona è, pur sempre, portatrice dell’insopprimibile Jus Sepulchri!) per divenire oggetto di lutto individuale, secondo quella “corrispondenza d’amorosi sensi” di foscoliana memoria.
Come evidenziato in precedente puntata di questo scritto, la stesura testuale della norma rende l’inumazione gratuita, cioè a carico del bilancio comunale, solo per le salme di persone indigenti, appartenenti a famiglie bisognose o per le quali vi sia il disinteresse da parte dei familiari.
Mentre è tutto sommato agevole la definizione di persona indigente o appartenente a famiglia bisognosa, essendovi sia regolamentazione locale in materia e norme statali, ben più complicato è identificare con certezza assoluta il disinteresse dei familiari, che a dire il vero non può non essere stabilito, per via regolamentare comunale (in assenza di definizione statale).
Il riferimento del comma 7-bis anche all’esumazione ordinaria (quella che importa, di solito, il collocamento dei resti scheletrici in ossario comune), come soggetta normalmente all’onere e gratuita soltanto se sussistano i presupposti anzi detti, fa sì che l’onerosità dell’inumazione non possa essere risolta nella sola operazione materiale del collocamento del cadavere in humus, ma debba essere valutata come comprensiva degli oneri di mantenimento della sepoltura per il turno ordinario di rotazione.
In altri termini, l’onere ed il suo gravare sui familiari o sul bilancio comunale riguarda il complesso delle azioni che, nel tempo, ruotano attorno alla sepoltura nei campi ad inumazione.
Questa disposizione ha, di fatto, caducato, in capo al comune, la generale assunzione, in prima persona, dell’onere nello svolgimento gratuito dell’attività dei cimiteri ad inumazione [1].
È ora da valutarsi se gli stessi principi validi per inumazione e cremazione possano essere estesi sic et simpliciter a tumulazione ed estumulazione.
E, in particolare, se al termine di una concessione di sepoltura (loculo, tumulo in genere) il Comune sia obbligato a rendere oneroso (e in quale misura) l’operazione di estumulazione e ciò che ne deriva, in caso di presenza di resti mortali.
Difatti la tumulazione in genere è avvenuta sulla base di atti concessori, quindi, ex se, onerosi per l’utente.
In teoria, se vi fosse stata definitiva trasformazione scheletrica della salma tumulata, il Comune, in assenza di richiesta da parte di aventi titolo, avrebbe avuto l’onere di collocazione in ossario comune delle ossa risultanti.
Il Comune, alla scadenza del termine previsto in concessione, si trova in ogni caso ad affrontare il lavoro di recupero e manutenzione dei loculi.
Per inciso si rammenta che l’onere dell’estumulazione deve, necessariamente, comprendere anche le spese per lo smaltimento dei rifiuti cimiteriali individuati ai sensi dell’Art. 184 comma 2 lett. f) T.U. Ambiente e dell’Art. 2 DPR n.254/2003.
Come noto, l’istituto della concessione cimiteriale, a favore di privati, per la sepoltura a sistema di tumulazione, è governato dal regolamento nazionale di polizia mortuaria (normativa quadro) ed è solitamente sviluppato, nello specifico di ogni singola realtà locale, dai regolamenti comunali di polizia mortuaria.
I feretri estumulati sono soggetti ordinariamente ad inumazione ai sensi dell’Art. 86, comma 2, del D.P.R 285/90 (ma anche a cremazione se previsto dal Comune o scelto dagli aventi titolo o ancora a nuova tumulazione, sempre per scelta dei familiari aventi titolo. )
Pertanto, per esplicita previsione legislativa, qualora, a seguito dell’estumulazione, permangano resti inconsunti, detti esiti da fenomeno cadaverico di tipo trasformativo-conservativo saranno avviati alla soluzione prevista in via ordinaria dal Comune, generalmente ad inumazione, campo speciale indecomposti.
Ed, invero, in quest’ultimo caso, poiché la tumulazione è un sistema di sepoltura in cui gli elementi di conservazione prevalgono su quelli di naturale degradazione e decomposizione dei tessuti organici, allo scadere della concessione, il feretro è destinato alla successiva inumazione, tendenzialmente per un turno pari a 5 anni, riducibili fino a 2 anni nel caso di utilizzo di sostanze biodegradanti (Vds. Circ. Ministero salute n.10/1998).
Si ha, quindi, l’uso del loculo per la durata della concessione ed, infine, la successiva occupazione della superficie ad inumazione (Art. 58 comma 2 D.P.R 285/90), come se, virtualmente, il feretro fosse sepolto per la prima volta [2].
In merito al punto fondamentale del quesito, concernente l’individuazione del soggetto, pubblico o privato, in capo a cui imputare le spese di inumazione, consequenziali ad una estumulazione ordinaria, si è già anticipato come, al riguardo, non vi sia univocità di opinioni.
Così, l’Anci [3] ha evidenziato come le operazioni di estumulazione siano regolamentate al fine di garantire l’igiene e salute pubblica, ed, invero, l’Art 86 del D.P.R. n.285/1990 impone che le estumulazioni si eseguano allo scadere del periodo della concessione.
L’estumulazione ordinaria non dovrebbe, pertanto, comportare oneri aggiuntivi per i privati, perché si tratta di intervento finalizzato ad una miglior gerenza del servizio cimiteriale (= rotazione dei posti feretro), in relazione al quale gli interessi tutelati sono quelli dell’igiene, della salute pubblica e della garanzia del rispetto per i defunti [4]. L’Anci ha, invece, sottolineato che un’operazione di estumulazione prima della scadenza della concessione, ad iniziativa degli aventi titolo, debba avvenire a cura e spese dei medesimi.
In altre circostanze, tuttavia, la stessa Anci ha assunto una diversa posizione. Essa ha, infatti, rilevato come, a fronte dell’estumulazione che, necessariamente, conclude il tempo della concessione, a rigore normativo e di logica, l’interessato sarebbe tenuto a rimborsare al Comune le spese sostenute per l’estumulazione e la raccolta dei resti mortali (compreso il nuovo cofano ex paragrafo 2 Circ. Min. n.10/1998 e Risoluzione Min. Salute n. DGPREV-IV/6885/P/I.4.c.d.3 del 23.03.2004), nei termini contemplati dal regolamento di polizia mortuaria e verificati dai servizi ispettivi di polizia sanitaria-mortuaria.
In ulteriore occasione, l’Anci ha precisato che, attualmente, anche le spese d’inumazione, di esumazione e, a maggior ragione, di tumulazione ed estumulazione, sono a totale carico delle parti interessate mentre solo per inumazioni ed esumazioni, troverebbe applicazione uno speciale regime di esenzione, nei confronti dei soggetti non abbienti.
Come emerge dalla rassegna sopra svolta, chi osserva il fenomeno funerario dall’ottica squisitamente pubblicistica, di cui è materiata la stessa normativa cimiteriale, cioè assicurare l’igiene e la salute della collettività nonché, in sede di manutenzione dei cimiteri, un’ordinata gestione e rotazione delle sepolture – pone le spese di estumulazione a carico dell’ente locale.
Al riguardo si potrebbe anche rimarcare questo aspetto: le attività inerenti ai servizi cimiteriali rientrano tra quelle di pertinenza della pubblica amministrazione e sono regolate da norme di diritto pubblico.
Si potrebbe anche ribadire che i cimiteri costituiscano una spesa obbligatoria per ogni Comune [5], mentre gli oneri relativi alla costruzione e alla manutenzione dei cimiteri [6] gravano sul bilancio comunale.
Sarebbe, tuttavia, possibile riscontrare come anche la sepoltura ad inumazione e la conseguente esumazione ordinaria corrispondano all’interesse pubblico di una sistematica e strutturata conduzione delle aree cimiteriali, nonché all’interesse di ordine pubblico e di controllo, anche sotto il profilo igienico, della collocazione delle spoglie mortali delle persone.
Pertanto, sarebbe illogico che, nonostante l’evidenziata identica ratio, l’esumazione ordinaria fosse posta, per regola generale, a carico del cittadino, mentre l’estumulazione ordinaria restasse a carico del bilancio comunale.
A fronte della lacuna legislativa esistente e delle correlate difficoltà di una sua corretta decodifica, si suggerisce, pertanto, al Comune di disciplinare, nel proprio regolamento di polizia mortuaria, la questione dell’onerosità o meno delle operazioni conseguenti alle estumulazioni ordinarie; in ultima istanza, dopo questo dettagliato esame, prescinderei persino dall’art. 1 comma 7-bis L. n. 26/2001, e dall’analogia legis sin qui invocata, perché un simile principio sarebbe sussistito implicitamente, anche prima di tale norma positiva.
Infatti, trattandosi le tumulazioni tutte di sepolcri privati, ogni onere altro non può essere se non a carico dei familiari/concessionari [7], siccome non si può proprio ammettere che tale tipologia di sepoltura privata comporti oneri a carico del bilancio comunale (Art. 93 D.Lgs n.267/2000?); mai e in nessun frangente.
A fortiori ratione oggi – ad avviso di chi scrive – sono, pertanto, (ma erano così già prima), a titolo oneroso le estumulazioni, le spese di pulizia e sanificazione del loculo, la sostituzione della lapide (in maniera che, dal giorno successivo alla scadenza possa esservi assegnazione a terzi), l’onere dell’inumazione post-estumulazione, l’eventuale cremazione, incluse le operazioni di collocamento nell’ossario comunale, quando possano lecitamente eseguirsi (Art. 87 D.P.R. 285/90 ed Art. 410 Cod. Penale, ma anche, per converso, Cass. Penale Sent. n.958/1999).
L’onere grava sul concessionario per le prime, mentre per le seconde sul coniuge o, se manchi, sui parenti nel grado più prossimo e, nell’eventualità di pluralità, tutti solidalmente [8] sono obbligati.
Non si dimentichi come le concessioni cimiteriali, quale ne sia la tipologia e la specie, costituiscano sempre sepolcri privati nei cimiteri, con conseguente “sottrazione” del relativo spazio cimiteriale alla fruizione da parte della comunità locale, da questo dato oggettivo consegue come non possano derivarne, in alcun caso, oneri a carico del comune, neppure per quanto riguarda il necessario recupero delle spese gestionali cimiteriali.
[1] Nel parere datato 24 febbraio 2009, consultabile sul sito www.ancirisponde.ancitel.it, l’Anci ha precisato che le sepolture possono essere:
a) ad inumazione ordinaria, con esumazione obbligatoria, dopo il periodo fissato dal Comune, mediante regolamento e salvo proroga, nel caso il cadavere non risultasse mineralizzato;
b) mediante concessione cimiteriale (sepolcri privati, loculi, eccetera).
Per le sepolture di cui alla lettera a), si prevedevano gli oneri a carico del Comune. Successivamente, con il decreto legge 392/2000 (articolo 1, comma 7-bis), la normativa in materia di polizia mortuaria è stata interpretata nel senso che la gratuità del servizio in campo comune è limitata alle operazioni di inumazione ed esumazione ordinaria, nel caso di persona indigente o appartenente a famiglia bisognosa o per la quale vi sia disinteresse da parte dei familiari.
[2] In tal senso, Sereno Scolaro, “La polizia mortuaria”, terza edizione – Maggioli editore, pagg. 201-208.
[3] In tal senso, il parere del 23 maggio 2003. Nel parere datato 24 settembre 2005, l’Anci ha precisato che la normativa vigente, data dal D.P.R. 285/90, è finalizzata alla tutela del rispetto per i defunti e che l’iniziativa del Comune in ordine alla estumulazione è necessitata dall’interesse pubblico di recuperare spazi per le nuove sepolture.
Si scorrano, inoltre, anche i pareri del 29 novembre 2006, 29 settembre 2004, 3 dicembre 2003.
[4] Parere del 22 agosto 2005. Nel quesito, il Comune domandava se fosse legittimo porre a carico del concessionario, che non intenda rinnovare il contratto, le spese per l’operazione di estumulazione ed eventuale relativa inumazione.
[5] ‘Novissimo Digesto Italiano’ – UTET – voce cimiteri, pag. 230.
[6] Facendo rientrare nel concetto di manutenzione cimiteriale anche l’attività di estumulazione ed inumazione in occasione della scadenza dei termini concessori.
[7] Bisogna pur constatare come un obbligo giuridico possa individuarsi unicamente nelle persone che hanno titolo a disporre delle spoglie del defunto cioè coniuge o, in difetto di questi, i parenti nel grado più prossimo (e in caso di loro pluralità, tutti)
[8] Senza perdersi in considerazioni complicate, si potrebbe fare semplicemente riferimento all’art. 1292 Cod. Civile.
