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CORTE DEI CONTI SEZIONE ENTI LOCALI Relazione sui risultati dell’esame della gestione finanziaria e dell’attività degli enti locali per l’esercizio finanziario 1994 (legge 2 6febbraio 1982, n. 51 – legge 29 ottobre 1987, n. 440 – legge 14 gennaio 1994, n. 20) VOLUME I (Allegato alla deliberazione n. 3/1996) ROMA – ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO (STRALCIO) 2. Gestione del demanio La presente rilevazione conoscitiva riguarda la gestione di beni demaniali effettuata dalle province e dai comuni con popolazione di 8.000 abitanti e oltre, e costituisce la prosecuzione del programma di controllo iniziato dalla Sezione in questo settore con riferimento al precedente anno 1993. Scopi e metodiche di questa rilevazione, rivolta soprattutto agli investimenti, sono stati minutamente illustrati nella deliberazione/referto n. 3/1995 del 21 luglio 1995, la quale è stata completata con l’indicazione degli interventi di controllo adottati ai sensi dell’art.3 della legge n.20 del 1994 nel corso dell’istruttoria, in cui erano venuti a cognizione della Sezione casi di illegittimità e di irregolarità dell’azione amministrativa svolta nel 1993. Riguardo all’esercizio 1994 su cui ora verte il presente referto, la rilevazione è stata estesa, per la prima volta, anche ad aspetti della gestione corrente con lo scopo peculiare di accertarne, appunto, sia il grado di legittimità e regolarità, sin il grado di economicità di dati servizi amministrativi esaminati. Gli scopi vengono qui succintamente richiamati: A) Gestione investimenti 1. Indurre gli enti alla inventariazione a valore dei beni demaniali, il cui adempimento scade il 30 aprile 1996, ma che già costituisce un presupposto amministrativo-contabile ineludibile per l’applicazione della norma che a questa Corte assegna l’accertamento dei costi del patrimonio e del demanio in via di acquisizione da parte di enti pubblici istituzionali nel 1994; 2. indurre ancora gli enti ad un’adeguata rappresentazione contabile delle consistenze demaniali mediante l’apertura anticipata di corrispondenti conti demaniali; 3. porre le basi della contabilità patrimonial-demanial-economica da giustapporre a quella finanziaria basata sul bilancio, onde evidenziare gli effetti sostanziali della gestione del bilancio; 4. verificare che i processi d’investimento acquisitivi di beni demaniali rechino il suggello della costante equivalenza contabile tra il costo dei risultati finali dell’attività amministrativa e la somma delle erogazioni finanziario/monetarie (impegni/pagamenti) occorse a realizzarli. B) Gestione corrente Assumendo le entrate finanziarie di dati servizi amministrativi come equivalenti a ricavi e le uscite finanziarie come equivalenti a costi: 1. rapportare i ricavi a costi, sì da ottenere indici di economicità; 2. analizzare i comportamenti degli enti in ordine alla conservazione e alla utilizzazione dei beni; 3. conoscere eventuali denunce per inerzia, negligenza o dolo, che siano state addotte dagli enti nei confronti dei responsabili. Non occorrono molti argomenti a motivare l’esigenza conoscitiva in tema di beni storico-documentali e artjstico-monumentali. Basti considerare che nel medesimo settore affidato alle amministrazioni statali sono emerse anche per il 1994 numerose disfunzioni ricordate nella sua requisitoria al rendiconto dello Stato dal Procuratore generale della Corte dei conti. Esse riguardano principalmente la capacità di intervenire per il consolidamento e restauro di monumenti; la persistenza di cantieri aperti da decenni senza che i lavori giungessero a conclusione, e tuttavia abbisognevoli di nuovi finanziamenti per fronteggiare già i maggiori oneri da inflazione e talvolta da degrado conseguente all’interruzione; l’abbandono di svariate opere d’arte, ammucchiate in soffitte o scantinati o giacenti in possesso di terzi o trafugate per alimentare dei mercati clandestini. I 31.864 reperti archeologici rubati e provenienti da scavi fraudolenti, di cui dà conto il Procuratore generale, costituiscono un dato che si commenta da solo, perché è del resto assai significativa la constatazione che della maggior parte dei reperti in possesso di privati, questi non sono stati in condizioni di mostrarne la legittimità del titolo. Nell’anno 1994 gli oggetti trafugati dai musei statali sono stati 12, mentre dai musei di enti locali 335. In particolare, i dipinti sottratti alla Casa Museo e Quadreria comunale di Fossombrone rappresentano, assieme a reperti in terracotta, un valore di 5 miliardi di lire. A ciò si aggiungano la scarsa logica di piano che si accompagna in genere alla contrattazione per le opere di investimento, il loro ancorarsi più ad interventi speciali che programmatici, la tenuissima presenza di criteri di efficienza e di efficacia in rapporto ai risultati, le gravi e molteplici cagioni di ritardo nell’esecuzione, il diffuso clientelismo; aspetti tutti negativi che affliggono anche le gestioni autonome locali e di cui ha dato severe denunce questa Sezione nei propri annuali referti. Né occorrono soverchie motivazioni per dar ragione dell’aver indirizzato l’indagine in parola anche alle gestioni cimiteriali e funebri. Oltre al campo della gestione in conto capitale (o di investimenti) per la quale i problemi derivano dalle medesime situazioni connesse alla contrattazione or ora detti, per quel che concerne la gestione corrente occorre dire che in questo medesimo ambito si affiancano la falda istituzionale primaria, concernente la riserva di suolo destinata irriducibilmente all’inumazione pubblica, e la falda istituzionale secondaria, che attraverso le concessioni perpetue o temporanee genera le utilizzazioni private di loculi, tombe, sepolture e cinerari, nonché la stessa costruzione in capo a privati di tali manufatti anche nei casi speciali di aree e dispositivi di proprietà di confraternite. Ed in questo campo è notorio che sono emersi fenomeni malavitosi manifestatisi principalmente attraverso il taglieggiamento sui prezzi o addirittura le estorsioni verso gli utenti, essendosi in presenza verosimilmente di servizi comunali pubblici inefficienti e non trasparentemente economici. Peraltro si è ritenuto opportuno accertare i livelli delle tariffe pubbliche per i diversi servizi funerari, nonché addivenire a una rilevazione di massima sul rapporto tra ricavi e costi per le aree cimiteriali pertinenti alla utilizzazione privata. 2.1 Cimiteri Nell’ordinamento giuridico italiano la materia relativa ai cimiteri è considerata oggetto di amministrazione locale. A disciplinarla sul piano nazionale si integrano le normative contenute nel T.U. delle leggi comunali e provinciali del 1934, nel T.U. delle leggi sanitarie del 1934 e nel D.P.R. n.285 del 1990, che approva il regolamento di polizia mortuaria. L’art.824 c.c. assoggetta i cimiteri al regime del demanio pubblico. Un progetto tecnico (sulla base del piano regolatore obbligatorio), una relazione sanitaria e un piano finanziario (obbligatorio dal 1989 ex L. n. 155 del 1989, se la spesa è coperta con mutuo) debbono accompagnare le costruzioni e gli ampliamenti cimiteriali. Di regola è previsto almeno un cimitero in ogni comune, e dell’area totale un’aliquota è riservata all’inumazione pubblica. I comuni assicurano il trasporto e l’inumazione delle salme. Nel caso di richiesta di un servizio speciale di trasporto, esso viene eseguito a pagamento; nel caso poi che il trasporto sia consentito a terzi, viene imposto un diritto fisso in favore dell’ente la cui entità non può superare quella stabilita dallo stesso per trasporti di ultima categoria. Diverso è il caso in cui versano taluni comuni che, non gestendo direttamente il trasporto, lo danno in concessione a terzi e corrispondono un aggio per il trasporto degli indigenti deceduti. Gli enti in discorso provvedono alla costruzione di manufatti destinati alla tumulazione, di ossari e cinerari, nonché di sepolture private, ma possono anche concedere a privati e ad enti l’uso di aree per la costruzione di sepolture individuali, familiari o collettive, in ogni caso realizzando introiti corrispondenti. Possono altresì provvedere alla costruzione e gestione di impianti di cremazione. II questionario, inviato ai comuni aventi una popolazione di 8.000 ed oltre abitanti, è stato diviso nelle sezioni riguardanti la gestione in conto capitale e la gestione corrente hanno risposto soltanto n. 4 15 enti. a) Gestione in conto capitale Dal numero di questionari restituiti con risposte risulta che soltanto n.71 comuni avevano adottato nel 1994 un piano regolatore cimiteriale. Cospicuo invece il numero di enti che non avevano deliberato il piano finanziario relativo alla Costruzione, all’ampliamento o alla manutenzione straordinaria di impianti cimiteriali (vi erano tenuti per le opere coperte da mutui) in quanto si avvalgono d’ordinario di gestioni autosufficienti. Dei comuni un congruo numero hanno assunto nello stesso anno impegni di bilancio per l’esecuzione delle opere, ma pochissimi tra loro hanno dato luogo a pagamenti. Di conseguenza il valore di questi beni, espresso dai conti demaniali corrispondenti, riflette più le ragioni creditorie verso terzi oppure lo stadio iniziale di destinazione di risorse degli enti, che non costi capitalizzati tradottisi in investimenti compiuti. Numerose osservazioni di illegittimità sono state inviate per la mancanza del piano regolatore. II numero di conti demaniali che sono stati aperti comunque dagli enti grazie alla rilevazione promossa dalla Sezione ascende, per questa specie di beni, a n.97. Dalla disamina delle schede di gestione sono emerse peraltro diverse irregolarità, quali:
Osservazioni sono state inviate per i detti casi di irregolarità dell’azione amministrativo-contabile e diverse istruttorie di acclaramento sono in corso. b) Gestione corrente E’ emerso dalla disamina delle risposte pervenute che una notevole variabilità contrassegna l’area concessa dai comuni alle utilizzazioni private (dai 5% fino al 90%) dovuta principalmente all’assenza dei piani regolatori cimiteriali. Ne deriva anche una forte variabilità nelle tariffe multiple dei dispositivi cimiteriali assegnati in concessione a singoli o enti privati. II servizio di trasporto dei feretri al cimitero e la inumazione comunale sono effettuati a tariffe modicissime, quando non addirittura nulle. Dall’area di utilizzazione privata gli enti introitano (come sopraddetto) vari proventi che spesso si contrappongono alle spese sostenute per allestire le aree a ciò destinate. Non può dirsi solo per ciò che le gestioni correnti cimiteriali s’inquadrino in uno schema di tipo economico; ma l’esistenza dei presupposti perché ciò avvenga, ossia la presenza di costi e ricavi afferenti a un preciso plesso gestionale, potrebbe dar luogo ad assetti più o meno autosufficienti – come già la prassi conferma -, e ciò potrebbe configurasi nel quadro della contabilità economica prevista dal decreto legislativo n.77 del 1995. Sono emerse soprattutto le seguenti anomalie:
Osservazioni sono state mosse per tutte le illegittimità e le irregolarità suddette e per richieste di notizie, e molte istruttorie sono tuttora in corso. Un foglio di osservazioni speciale è stato inviato il 14 marzo 1996al Comune di Boscoreale (NA), sulla gestione del cui cimitero è in corso una indagine del magistrato penale (sembra consumata l’estromissione del servizio pubblico. Il Comune non ha risposto al questionario di rilevazione, cosicché si è ritenuto di dar corso a una specifica istruttoria intorno ai seguenti punti : 1) se esista il piano regolatore approvato, 2) quali opere o manufatti siano stati eseguiti o erano in corso nel 1994, 3) quali le tariffe stabilite per le inumazioni e le sepolture private, 4) quale è l’aliquota di area riservata alle inumazioni pubbliche, 5) quante concessioni a privati rilasciate o in corso nel 1994, 6) quanti decessi nel 1994, 7) se esistano il trasporto gratuito e l’inumazione gratuita. Dal conto consuntivo emergono solo introiti per 3 milioni di lire. Altro foglio di osservazioni speciale è stato rimesso al Comune di Casal di Principe (CE), che pure non ha risposto al questionario. L’istruttoria verte sui medesimi punti e dal conto consuntivo non risultano proventi da utilizzazioni private. PROSPETTO N. III.2.1 BENI DEMANIALI. SERVIZI FUNEBRI E CIMITERIALI. ENTI CHE HANNO APPROVATO UN PIANO REGOLATORE RELATIVO I CIMITERI.
PROSPETTO N. III.2.2 BENI DEMANIALI. SERVIZI FUNEBRI E CIMITERIALI. ENTI CHE NON HANNO INDICATO UN DIRITTO FISSO PER TRASPORTO ESEGUITO DA TERZI.
PROSPETTO N. III.2.3 BENI DEMANIALI. SERVIZI FUNEBRI E CIMITERIALI. PROVENTI DI GESTIONE. ES. 1994 (IMPORTI IN LIRE).
PROSPETTO N. III.2.4 BENI DEMANIALI. SERVIZI FUNEBRI E CIMITERIALI. ENTI CHE HANNO APERTO CONTI DEMANIALI RELATIVI Al CIMITERI.
PROSPETTO N. III.2.5 BENI DEMANIALI. SERVIZI FUNEBRI E CIMITERIALI. COSTI DI GESTIONE DEL SERVIZIO (IMPORTI IN LIRE).
PROSPETTO N. III.2.6 BENI DEMANIALI. SERVIZI FUNEBRI E CIMITERIALI. COSTI DI GESTIONE DEL SERVIZIO (IMPORTI IN LIRE).
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