Cimiteri privati: limiti legali e divieti ad un eventuale ingrandimento

Stante l’attuale disciplina statale (quando e se compatibile con quella eventualmente emanata dalla Regioni dopo la Legge di Revisione Costituzionale n. 3/2001) le costruzioni di nuovi cimiteri e gli ampliamenti di quelli esistenti sono regolati dal D.P.R 10/08/1990 n.285, Cap X con gli articoli che vanno da 54 a 63.

L’art.55 del D.P.R. n° 285/1990 innova rispetto alla norma preesistente ( art.53 D.P.R. n°803/1975 ) non prevedendo, per i progetti cimiteriali, il parere della Commissione provinciale per i cimiteri, che risulta in tal modo abrogata per effetto dell’art.108 dello stesso D.P.R. n°285/90.

Ora il procedimento di approvazione dei progetti dovrà seguire in base all’art.52 comma 2 del D.P.R. n°285/90, quanto specificato dall’art.228 del Testo Unico delle Leggi sanitarie e successive modificazioni ed integrazioni (art.3 legge 21 marzo 1949 n°101, art.1 legge 20 luglio 1952 n°1007, art.27 D.P.R. 10 giugno 1955 n°850, nonché art. 2 D.P.R. 15 gennaio 1972 n°8 ). Il D.P.R. n°8/1972 ha disposto il trasferimento, tra l’altro, alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni amministrative in materia di opere igieniche di interesse locale (tra cui i cimiteri).

Nel codice civile del 1865, le aree cimiteriali non parevano ancora riconducibili al demanio pubblico, intenso, però, fu il dibattito in dottrina.

In proposito appare prevalente la tesi favorevole alla demanialità dei cimiteri, nonostante si rilevino talune voci discordanti, secondo le quali la circostanza che l’allora vigente Reg. speciale 25 luglio 1892, n. 448, di polizia mortuaria, agli art. 107 e segg., e segnatamente all’art. 109, prevedesse l’esistenza di “sepolcri particolari eretti da privati in terreni di loro proprietà per deporvi cadaveri o ceneri di persone appartenenti alla loro famiglia”, sembrava sufficiente a negare l’esclusività per lo Stato della funzione svolta a mezzo dei cimiteri (funzione che consisteva «nel provvedere alla inumazione dei cadaveri secondo i dettami dell’igiene, della sanità pubblica e della morale» e da cui derivava la possibilità di «scartare l’ipotesi che, nel caso dei cimiteri privati, o “particolari”, lo Stato delegasse al singolo l’esercizio della sua funzione»: E. GUICCIARDI, Il Demanio, Padova, 1934, 153; «la caratteristica comune a tutte le cose comprese nell’art. 427 è questa: vi è un godimento comune. (…) Non basta che un determinato bene sia destinato ad un servizio pubblico per caratterizzarlo demaniale: occorre che si tratti di res publico usui destinata»: C. FADDA, Nota ad Appello Brescia 4 ottobre 1887, in Foro. It., 1888, I, 429; cfr., inoltre, G. INGROSSO, Demanio comunale, in N.D.I., IV, 1938, 695). A sostegno del carattere demaniale delle aree cimiteriali si sottolinea come non «bisogna confondere la funzione esclusiva dell’ente pubblico con il mezzo che può essere necessario, ma non esclusivo per compierla […] e tantomeno si può confonderla con quel complesso di attività che l’ente esercita sul bene in relazione allo scopo di salvaguardare la sicurezza del servizio e l’integrità della funzione» (P. DEL PRETE, Natura giuridica dei cimiteri e diritti del concessionario, in Giur. it., 1939, III, 5 e s.; S. ROMANO, Principi di diritto amministrativo italiano, Milano, 1912, 534)

L’attuale codice civile tratta dei cimiteri al primo comma dell’art. 824, laddove sancisce che i campisanti siano assoggettati al regime giuridico del demanio pubblico ” se appartengono alle province o ai comuni “.
Detti impianti a rilevanza igienico-sanitaria vengono dunque annoverati nel demanio accidentale che ricomprende i beni che, per la loro natura, potrebbero eventualmente appartenere, sotto il profilo patrimoniale, anche a soggetti diversi da un ente territoriale e il cui carattere demaniale è determinato proprio dall’appartenenza ad un tale ente. Questo porta a sostenere che, in caso di non appartenenza ad un comune, i cimiteri non rivestono carattere demaniale.

“[…] Siffatta conclusione è confermata, in primo luogo, dall’interpretazione della normativa codicistica e dalla circostanza che il combinato disposto degli art. 822 e 824 del codice civile determina un collegamento con il demanio accidentale solo per i beni elencati al secondo comma dell’art. 822, in ragione della loro appartenenza a un soggetto pubblico (Stato ? art. 822 – oppure Province e Comuni ? art. 824). Appartenenza che non è, peraltro, automatica ma solo eventuale, come può ricavarsi dal confronto tra i due commi dell’art. 822, laddove la prima disposizione testualmente impone un regime dominicale pubblico (c.d. demanio necessario) a specifici beni (” appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti, …. “), mentre la seconda inverte tale corrispondenza, stabilendo che determinati beni (strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche) ” fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato “.
Non pare esservi dubbio, quindi, che questi beni possano anche non appartenere a soggetti pubblici (l’esistenza di strade private, pinacoteche private, biblioteche private è difatti del tutto evidente), come è stato anche ribadito in giurisprudenza (2) , ove si è affermato che, in materia di demanio accidentale, la destinazione del bene a fini di pubblico interesse non è sufficiente a determinare la demanialità del bene se non in correlazione all’acquisto fattone dall’ente pubblico, sia pure dopo la costruzione delle opere” (così Dante Buson, sulle pagine de: “Lo Stato Civile Italiano in data 13 gennaio 2017)

Prima del T.U.LL.SS e del codice civile, i cimiteri privati erano espressamente previsti dall’art. 107 del regio decreto 25 luglio 1892 n. 448 (secondo il quale ” i cimiteri particolari esistenti o da costruirsi per uso di un gruppo di popolazione, di congregazioni, o di qualsiasi altra associazione civile o religiosa, sono sempre sottoposti alla immediata vigilanza dell’autorità comunale .”), abrogato con l’entrata in vigore del regolamento di Polizia Mortuaria, approvato con regio decreto 21 dicembre 1942, n. 1880, il cui art. 82, peraltro nel testo confermato dall’art. 104, comma 4, del d.P.R. 10 agosto 1990, n. 285, prevedeva che ” le cappelle private costruite fuori dal cimitero, nonché i cimiteri particolari, preesistenti alla data di entrata in vigore del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, sono soggetti, come i cimiteri comunali, alla vigilanza dell’autorità comunale.” .

Questo significa che l’entrata in vigore del codice civile non ha impedito il mantenimento di un regime di titolarità dei cimiteri diverso da quello demaniale; oggigiorno, dunque, sono ancora consentiti i cimiteri particolari (ma il Legislatore li vede con diffidenza!) purché preesistenti al 24 agosto 1934, data di entrata in vigore del R.D. n. 1265/1934, sui quali il Comune esercita un potere di vigilanza e supervisione, per evidente interesse pubblico prevalente, data la natura stessa dei moderni sepolcreti.

Acclarato ciò, ci si chiede se sia legittimo procedere all’ampliamento di un cimitero privato, sempre a norma delle leggi sanitarie.

La risposta negativa potrebbe basarsi sull’abrogazione del citato art. 107 del vecchio Regolamento del 1892, nel senso che l’eliminazione della norma dall’Ordinamento, proverebbe inoppugnabilmente la volontà del Legislatore, rispondendo ad esigenze mutate nel tempo, di porre un divieto implicito alla istituzione di nuovi cimiteri particolari e nell’ottica della stessa ratio , all’ampliamento di quelli preesistenti, in quando, seppur ancora in funzione, considerati residuali, rispetto all’assetto contemporaneo della polizia mortuaria, incentrato sull’esclusiva titolarità comunale.

Ciò rinverrebbe conferma da quanto disposto dal richiamato quarto comma dell’art. 104 del D.P.R. n.285/1990, che impone la vigilanza del Comune anche sui cimiteri particolari preesistenti alla data di entrata in vigore del testo unico delle leggi sanitarie del 1934. Detta disposizione determinerebbe, a sua volta, l’esistenza di un divieto implicito alla creazione di nuovi cimiteri particolari con conseguente impossibilità di ampliamento di quelli già esistenti, pena lo svuotamento del significato degli artt. 101 (che prevede un particolare procedimento per la costruzione delle cappelle private fuori dal cimitero) e 104 del D.P.R. 285/90 e della stesso significato del r.d. n. 1265/34 (artt. 337, 343 comma 2 e 394) in base al quale il Comune ha il compito esclusivo di sovrintendere alla sanità pubblica riguardo ai cimiteri ed allo smaltimento dei cadaveri.

La disciplina speciale dei cimiteri particolari sarebbe, quindi, applicabile solo ai cimiteri preesistenti e finché mantengano immutate le loro caratteristiche, ma deve ritenersi esclusa per gli ampliamenti, almeno si quando – almeno – vigente l’odierno Titolo VI T.U.LL.SS.

Questa tesi non ha però convinto i giudici amministrativi della Campania, i quali hanno sostenuto che alla fattispecie non può essere applicata, secondo il criterio analogico, la regola sancita dal suddetto art. 101, posto che la disciplina relativa alla costruzione delle cappelle private fuori dal cimitero è cosa ben diversa dal regime dominicale dei cimiteri, sicché la circostanza che per legge tali cappelle siano tuttora edificabili, previa autorizzazione delle autorità competenti, non esclude che possano essere eseguiti lavori edilizi all’interno dei cimiteri particolari, fatto salvo il divieto di istituzione di nuovi.

Il Codice del 1942, infatti, non avrebbe comportato né la demanializzazione automatica di tali manufatti, né ha sancito l’impossibilità di un regime proprietario differente anche per eventuali ampliamenti.

Tuttavia Anche se non dovrebbe essere avvenuto, vi sono stati cimiteri particolari nel tempo interessati ad ampliamenti, nella superficie (operazione diversa dalle modificazioni volumetriche e/o di destinazione d’uso dei lotti di terreno).