Atti ablativi sulle concessioni cimiteriali e principio di pubblicità del procedimento ex Artt. 7, 8 e 21- bis Legge n. 241/1990.

Il presente saggio s’incardina su questi due assiomi di ordine comune, almeno per chi pratichi, con qualche dimestichezza, il diritto funerario.

1) La presunzione di conoscenza legale degli atti, correlata all’espletamento delle formalità di pubblicazione prescritta dalla legge o dai regolamenti si riferisce alla categoria degli atti amministrativi generali, che hanno come destinatari un numero elevato di soggetti.

2) Nel caso di specie l’atto di revoca, non rientra nella categoria degli atti amministrativi generali in relazione ai quali non è prescritta la notifica individuale, trattandosi al contrario di provvedimento avente destinatari determinati.

Dopo queste due affermazioni così apodittiche, traiamo spunto da un sentenza: T.A.R. Campania Napoli Sez. VIII, Sent., 04-05-2011, n. 2458 per esaminare negli snodi motivazionali del pronunciamento il nesso tra l’adozione del provvedimento di revoca ed i principi enunciati dalla Legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo in tema di pubblicità-notizia degli atti.

In brevis: un Comune, in Regione Campania, aveva rilevato e, dunque, contestato, sulla base di un rapporto della locale Polizia Municipale e della corrispondente relazione a cura del Responsabile del Servizio Cimiteriale, lo stato di abbandono di alcune tombe in concessione al cimitero comunale, fra cui quella oggetto di ricorso.

L’ufficio della polizia mortuaria decideva quindi la pubblicazione dell’elenco delle tombe considerate in stato di abbandono all’albo pretorio nonché all’ingresso del Cimitero Comunale e informava che il provvedimento di revoca sarebbe divenuto esecutivo, decorsi trenta giorni dalla pubblicazione del medesimo nell’albo comunale per l’eventuale esame di osservazioni da parte di persone aventi causa degli originari concessionari interessate dalla revoca.

Alla minuziosa documentazione redatta del responsabile del Servizio Cimiteriale era allegata, in esito alla istruttoria espletata per la conoscenza dei dati identificativi dei successori o dei concessionari di tombe cimiteriali, la nota di riscontro dell’Istruttore Direttivo dei Servizi Demografici, da cui si evinceva che agli atti dell’Ufficio: “non risultano dati anagrafici onde verificare eventuali eredi di concessionari di tombe cimiteriali”.

A questo punto, decorso il termine di pubblicazione degli atti, il Comune procedeva alla revoca definitiva della concessione della tomba de qua, oggetto del futuro contezioso, rientrandone d’imperio, in pieno possesso, per una nuova riassegnazione, ma un cittadino, sentendosi parte lesa, impugna l’atto avanti il Giudice Amministrativo,deducendo che, la cerchia dei destinatari del provvedimento di revoca doveva intendersi estesa altresì agli eredi delle persone ivi sepolte nella tomba oggetto di revoca, dal momento che tale provvedimento, quale atto suscettibile di essere trasmesso ai discendenti, andava a pregiudicare direttamente la loro rispettiva sfera giuridica.

Tanto premesso, il T.A.R. Campano ha reputato che il procedimento di pubblicità assunto dal Comune non fosse né utile né idoneo a consentire al ricorrente, quale soggetto interessato e direttamente inciso dal provvedimento di revoca, di acquisire la piena conoscenza o conoscibilità del provvedimento stesso ai fini del decorso del termine decadenziale di impugnazione dell’atto.

Come noto, ai sensi dell’art. 21 della legge 1034/1971 (ora art. 140 Codice di Procedura Civile) il termine perentorio di sessanta giorni per la impugnazione degli atti amministrativi decorre dalla data in cui l’interessato ne abbia avuto la “piena conoscenza” o – solo per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale – dal giorno in cui sia scaduto il termine della loro pubblicazione.

La presunzione di conoscenza legale degli atti, correlata all’espletamento delle formalità di pubblicazione prescritta dalla legge o dai regolamenti si riferisce alla categoria degli atti amministrativi generali, che hanno come destinatari un numero elevato di soggetti.

Nel caso di specie l’atto di revoca censurato avanti al Giudice Amministrativo, non rientra nella categoria degli atti amministrativi generali in relazione ai quali non è prescritta la notifica individuale, trattandosi al contrario di provvedimento avente destinatari determinati.

L’art. 21-bis della legge n. 241/1990, per le misure che, come quelle in esame, risultino limitative della sfera giuridica dei privati, richiede infatti che la comunicazione venga effettuata “anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile”. I Giudici Amministrativi territoriali hanno osservato che non può dubitarsi della riconducibilità della revoca di cui è causa all’ambito degli atti “limitativi della sfera giuridica dei privati”, dal momento che essa andava ad incidere in primis sulla destinazione delle spoglie mortali delle persone ancora defunte nella tomba oggetto di concessione perpetua e, in secundis, sull’esercizio dello ius sepulchri, trasferibile in capo agli eredi, jure sanguinis oppure jure successionis, secondo la volontà del fondatore del sepolcro.

Sotto tale profilo deve ritenersi che l’atto di revoca, ancorché perfezionatosi nei suoi elementi costitutivi all’esito del procedimento instaurato dal Comune, non avesse tuttavia acquisito efficacia nei confronti dei destinatari, non avendo il Comune adottato le forme di notifica peculiari prescritte dalla legge per gli atti limitativi della sfera giuridica dei privati.

In conclusione, il ricorso è stato ritenuto fondato e ha quindi trovato accoglimento.

Dopo questa necessaria prolusione per ciò che concerne la comunicazione di atti aventi come destinatari soggetti determinati, la legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo, all’art. 8, per quanto riguarda l’avvio del procedimento, rimette all’amministrazione la scelta in ordine alle forme di pubblicità “di volta in volta ” idonee nei casi in cui la comunicazione personale risulti “particolarmente gravosa”. Nel caso di specie, le modalità di comunicazione di cui all’articolo 7 della legge n. 241/1990 sono state precisamente determinate dal Comune, dato che l’articolo 36 del regolamento di polizia mortuaria, non gravato in parte qua, al comma 4 stabilisce che l’avvio del procedimento di revoca della concessione è notificato agli interessati, se noti, e affisso all’albo pretorio del Comune e all’ingresso del Cimitero, a cura del Direttore dei Servizi Cimiteriali.

Ciò posto, i destinatari del provvedimento di revoca dovevano considerarsi non noti per il Comune intimato all’epoca dell’avvio del procedimento di revoca.

Pertanto ai soli fini della comunicazione di avvio del procedimento deve considerarsi sufficiente la formalità di pubblicazione espletata, avendo del resto avuto esito negativo le ricerche anagrafiche espletate presso l’Ufficio comunale di competenza

Alla luce delle argomentazioni esposte i Giudici Amministrativi campani hanno quindi respinto le censure mosse avverso l’atto impugnato per violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 dal momento che, per la comunicazione di avvio del procedimento, l’amministrazione ha osservato le ordinarie modalità di pubblicazione giustificate per la natura gravosa della comunicazione ai sensi dell’art. 8. L. n. 241/1990.

Si mediti, in generale, su questa giurisprudenza del Giudice della nomofilachia: Cass. Civ.le, Sez. Unite, 9 marzo 1981, n. 1300: “Per conseguire quell’ideale coincidenza tra la conoscenza legale e quella effettiva della diffida, e conseguentemente evitare di porre in essere un atto di decadenza nullo, per violazione dell’obbligo di comunicazione, il procedimento che la p.a. dovrebbe adottare si sostanzia nello svolgimento di accurate e complete ricerche anagrafiche degli aventi titolo; qualora queste non sortissero i risultati sperati, il ricorso alle pubbliche affissioni [n.d.r.: art. 140 Codice di Procedura Civile] appare l’ultima reale possibilità che ha la p.a. di adempiere all’obbligo di comunicazione”.

Ove, però, l’atto ablativo su una concessione venisse (illegittimamente) applicato su un sepolcro in cui il fondatore primitivo fosse privo di aventi causa (discendenti o anche eredi come extrema ratio), per l’estinzione del ramo famigliare, nessuno potrebbe impugnare avanti al Giudice Amministrativo il provvedimento, stante la carenza sia della legittimazione attiva sia dell’interesse ad agire (art. 100 Codice di Procedura Civile), inteso quest’ultimo come utilità che il soggetto ricorrente può ritrarre dall’esperimento del rimedio giudiziario.