Il provvedimento 17007 (pubblicato nel Bollettino n. 25/2007 del 9 luglio 2007) dell’Antitrust, quale autorità di tutela ai sensi del D. Lgs. 6 settembre 2005, n. 206 “Codice del consumo”, nel procedimento PI 5696 ha considerato aventi contenuti di pubblicità ingannevole alcuni messaggi pubblicitari, diffusi; a) alla pagina 1095 dell’elenco abbonati “Pagine Bianche” edizione 2006/2007, distribuito nella provincia interessata; b) sul sito internet www.paginebianche.it , aspetti che sono stati tenuti in considerazione, in termini di diffusione in ambito sostanzialmente locale ai fini della determinazione della misura della sanzione, come risulta dal provvedimento stesso: “… Più specificamente nel caso in questione, con riguardo alla gravità della violazione, si considera che il messaggio ha avuto una diffusione meramente locale laddove le Pagine Bianche, anche se consultabili su internet, come nel caso di specie, sono destinate in ogni caso a soddisfare soltanto le esigenze di un’utenza territorialmente circoscritta. Va considerato che si tratta di un mezzo di diffusione suscettibile di raggiungere un discreto numero di consumatori nonché la situazione di particolare debolezza e vulnerabilità psicologica nella quale essi possono trovarsi al momento di dover ricorrere all’utilizzo di un servizio funebre, rappresentato da un evento luttuoso.
Per quanto riguarda la durata della violazione, si considera che il messaggio è stato diffuso per un lungo periodo (pur se in un’area geografica limitata ad una provincia), almeno pari ad un anno, corrispondente al periodo di diffusione dell’edizione 2006/2007 delle Pagine Bianche. ….”, considerazioni che hanno consentito una certa mitezza.
Ma quanto merita approfondimento è stato dal contenuto dei messaggi pubblicitari, nei quali si evidenziava come la ditta sostenesse di effettuare il trasporto di salma dall’abitazione all’ospedale 24 ore su 24, nonché si dichiarasse ditta convenzionata con il comune, aspetti che meritano un qualche approfondimento alla luce delle indicazioni risultanti dal provvedimento dell’Antitrust.
Il trasporto di salma dall’abitazione all’ospedale 24 ore su 24.
Per quanto attiene alla possibilità di svolgere il trasporto delle salme da abitazione ad ospedale 24 ore su 24, il Comune interessato, sentito nel corso dell’istruttoria, ha rappresentato che tale operazione può essere effettuata soltanto con la prescritta autorizzazione comunale negli orari di apertura al pubblico dei competenti uffici comunali. In tale fase istruttoria il comune ha inoltre prodotto copia della nota dell’ASL territorialmente competente riguardante le modalità di accoglimento delle salme presso la cella mortuaria (leggasi: servizio mortuario dell’ospedale). Nella nota si precisa che “per eventuali salme a disposizione dell’Autorità Giudiziaria o per ricevimento di quelle provenienti da abitazioni private, per soli casi eccezionali e regolarmente autorizzati dalle autorità competenti, il servizio viene garantito attraverso l’istituto della reperibilità”. (cioè, reperibilità del personale dell’ASL addetto al servizio mortuario). Con note difensive, l’I.O.F. ha rappresentato che “ il servizio di trasporto delle salme da abitazione al luogo di osservazione necroscopica viene svolto dalla società 24 ore su 24. Ai sensi dell’articolo 22 del Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con D.P.R. n. 285/90, l’Amministrazione comunale può stabilire delle limitazioni di orario per l’esecuzione del servizio. Tuttavia, nel caso di specie, il Comune non ha esercitato tale facoltà e, pertanto, nulla osta all’esecuzione 24 ore su 24;”
In realtà, tale difesa è quanto meno impropria e, comunque debole, dato che il riferimento è, evidentemente alle disposizioni dell’art. 22 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 che non attiene alle limitazioni, quanto alla “disciplina dell’orario” per il trasporto dei cadaveri e gli altri istituti ivi considerati.
Per altro, si deve osservare come, sia nelle note del comune che in quelle dell’ASL, è ripetuto il concetto, ben noto agli operatori del settore, per il quale il trasporto di cadavere è sempre soggetto ad autorizzazione dell’autorità competente, tanto che la relativa violazione è sanzionata dall’art. 339 T.U.LL.SS., sanzione che aveva qualificazione di reato penale, fino all’entrata in vigore della L. 24 dicembre 1975, n. 706 con cui essa è stata “depenalizzata”, cioè soggetta a sanzione amministrativa pecuniaria (ed in quanto tale, costituisce sanzione oggetto d’iscrizione nell’anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato di cui al d.P.R. 14 novembre 2002, n. 313 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti.” e succ. modif.
Tuttavia, il contenuto del messaggio pubblicitario, oltre che sorvolare sull’essenzialità dell’autorizzazione al trasporto di cadavere (si veda, anche, il punto 5.2) della Circolare del Ministero della sanità n. 24 del 24 giugno 1993), sembrerebbe lasciare trasparire anche un approccio approssimativo della fattispecie: infatti, il riferimento al trasporto dall’abitazione all’ospedale non segnala, nel messaggio pubblicitario, come in caso di decesso in abitazione il periodo di osservazione debba, di norma, avvenire presso di essa (secondo la comune regola per cui il periodo di osservazione va assolto nel luogo di decesso), mentre, in via eccezionale possa avvenire in altro luogo (vedi oltre) nei soli casi in cui il decesso si avvenuto in abitazione che sia inadatta e, congiuntamente, pericolosa (ai fini del periodo di osservazione dei cadaveri), trascurandosi qui l’ipotesi dei decessi sulla pubblica via o in altro luogo pubblico in quanto non considerati nel messaggio pubblicitario. Ma in tali casi, il trasporto prima del decorso del periodo di osservazione ha come destinazione il deposito di osservazione istituto dal comune nel cimitero, presso ospedali o altri istituti sanitari o in apposito edificio rispondente allo scopo. E, per inciso, la dotazione del deposito di osservazione come, distintamente, dell’obitorio costituisce un obbligo per il comune.
Il messaggio pubblicitario, per come formulato, lascerebbe pensare, specie a quanti non abbiano specifiche informazioni, che il trasporto dall’abitazione all’ospedale (!?!) costituisca una sorta di scelta opzionale che i familiari possano fare, a prescindere da condizioni oggettive o da autorizzazioni amministrative.
Non è un caso come alcune regioni (a statuto ordinario) siano intervenute a regolare diversamente i trasporti di salma ed i trasporti di cadavere (previa definizione distinta di “salma” e di “cadavere”), proprio al fine di disporre di “strumentazioni” che consentissero una differente regolazione nelle due distinte fasi post-mortem.
La ditta “convenzionata” con il comune.Per il secondo aspetto, si deve osservare come nella realtà considerata sia venuto a cessare il servizio di trasporto funebre a pagamento svolto in regime di concessione e con diritto di privativa, a seguito di scadenza del precedente rapporto convenzionale cessato il 31 dicembre 2002. Per altro, si dovrebbe ricordare come l’istituto della concessione, come forma di gestione dei servizi pubblici locali, previsto dall’art. 22 L. 8 giugno 1990, n. 142, non sia stato più presente nell’art. 113 D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e che la fonte che prevedeva la possibilità dell’esercizio di tale servizio (ma anche altri) da parte del comune con diritto di privativa sia stata oggetto di abrogazione, con effetto dal 1° gennaio 2002 (art. 35, comma 12, lett. g) L. 27 dicembre 2001, n. 448).
Con la conseguenza che, alla data di scadenza del rapporto contrattuale sorto in precedenza, sulla base di condizioni di legittimità proprie della normativa al momento vigente, tale contratto non poteva essere oggetto di rinnovo, né poteva aversi una forma di gestione del servizio di trasporto funebre a pagamento se non sulla base della nuova normativa sopravvenuta.
Oltretutto, dal 2 marzo 2001 era vigente la L. 28 febbraio 2001, n. 26, di conversione, con modificazioni, del D.L. 27 dicembre 2000, n. 392, il cui art. 7.bis, al terzo periodo, ha implicitamente abrogato l’art. 16, comma 1, lett. b) d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, qualificando a pagamento anche i servizi di trasporto funebre per cui sussista il titolo alla gratuità dell’inumazione e (fino alla) della esumazione ordinaria.
In ogni caso, il consiglio comunale con specifica deliberazione (che, per altro, riconfermava precedente deliberazione già assunta nel 1999-2000) aveva espressamente dato conto di tale fatto, con la conseguenza che alla scadenza del contratto precedentemente sussistente, cioè dal 1° gennaio 2003, l’attività di trasporto funebre a pagamento: a) non era più esercitata dal comune, b) poteva essere legittimamente esercitata dai soggetti in possesso delle autorizzazioni previste e di idoneo (anche dal punto di vista delle norme del Codice della strada e suo Regolamento di esecuzione) mezzo di trasporto (nonché, si aggiunge, di rimessa per detto mezzo rispondente ai requisiti di cui all’art. 21 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e, implicitamente (in quanto, in difetto, non si comprenderebbe come possa, materialmente, avvenire, salvo non dare prova del ricorso a rapporti inosservanti delle norme, anche se in altri contesti, come le norme regolatrici dei rapporti di lavoro, le norme sulla sicurezza dei lavoratori), del personale necessario per effettuare il trasporto funebre).
Oltretutto il comune fa riferimento al possesso di mezzo idoneo, oltre che delle autorizzazioni previste (senza alcun cenno se abbia verificate queste ultime), laddove possesso sembrerebbe indurre a pensare che il veicolo risulti immatricolato dalla società interessata e immatricolato ai sensi dell’art. 54, comma 1, lett. f) Codice della Strada ed art. 203, comma 2, lett. n) Regolamento di esecuzione al Codice della strada, nonché riconosciuto idoneo ai sensi dell’art. 20 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285.
Dal 1° gennaio 2003, pertanto a carico del comune sono rimaste, anche per sua scelta motivata sulle esigenze di tempestività degli interventi, esclusivamente attività marginali quali la fornitura del feretro e il trasporto per persone indigenti e l’attività di trasporto in occasione di recupero salme nelle ipotesi di morte violente.
Per l’espletamento dei predetti servizi il Comune ha provveduto a effettuare una gara ufficiosa tra le imprese che svolgono il servizio nel territorio comunale per l’anno 2003, successivamente prorogata sino all’anno 2007, da ultimo affidate all’I.O.F. interessata.
E rispetto a questo indicando come: “ … Pertanto, per quanto attiene alla richiesta sulla “sussistenza di convenzioni con determinate imprese per lo svolgimento dell’attività di trasporto funebre, si precisa che allo stato…non sussistono rapporti convenzionali con le ditte del settore”, se non per le predette attività marginali. …
In effetti, non si tratta di prestazioni che facciano oggetto di una “convenzione” quanto di rapporti di fornitura di prestazioni di beni e servizi, oltretutto – probabilmente – di carattere aleatorio, nel senso che la fornitura di beni e le prestazioni di servizio hanno luogo quando si determinino le condizioni (decesso di persone indigenti, recuperi di salme a seguito di decessi per causa violenta).
Uno degli aspetti di maggiore interesse consiste nel fatto che la I.O.F. formula un’indicazione, a propria difesa, andando a precisare come: “… Nel corso dell’anno 2006, …. era legata da un rapporto convenzionale che la impegnava ad eseguire il servizio illustrato dietro corrispettivo di € 400, alternandosi nel suo svolgimento con le altre imprese convenzionate. Il rapporto è stato prorogato anche per il 2007 nelle more dell’avvio della nuova procedura di scelta del contraente.”: in pratica, si afferma un aspetto che il comune interpellato non aveva posto minimamente in luce, cioè che le forniture di beni e le prestazioni di servizi di tali attività marginali che il comune aveva ritenuto di conservare a carico del proprio bilancio, erano svolte “alternandosi”, cioè in un regime di c.d. turnazione con le altre I.O.F. operanti nel medesimo comune. Il ché dice molto.
Le conclusione dell’Antitrust.
Le valutazioni conclusive trovano sintesi nella loro parte finale, rispetto a cui, probabilmente, è del tutto sufficiente il riportarle, testualmente senza altra aggiunta.
“…. In conseguenza del riscontrato carattere ingannevole, i messaggi segnalati devono ritenersi idonei a pregiudicare il comportamento economico dei destinatari e a ledere le imprese concorrenti. Il potenziale pregiudizio per i concorrenti è in re ipsa laddove i destinatari dei messaggi saranno portati a rivolgersi alla …. in via preferenziale rispetto ad altri operatori del settore, sul presupposto che essa sia in grado di offrire, da una parte, quelle garanzie formali e sostanziali proprie degli operatori legati al sistema pubblico da particolari rapporti di concessione e, dall’altro, tipologie di servizio in realtà disponibili soltanto in determinate circostanze. …”
18/7/2007
