1. Incombenze stabilite dal DPR 285/90

Il DPR 10/9/1990 n. 285 prevede un percorso rigido nel caso di morte per malattia infettivo diffusiva compresa in un apposito elenco pubblicato dal Ministero della Sanità e cioè il medico denuncia al Sindaco la malattia causa di morte. Temporalmente ciò deve avvenire entro 24 ore dall'accertamento del decesso, compilando apposita scheda di morte, come per ogni altra causa (art.1).

L'accertamento della morte è effettuato da un medico necroscopo che rilascia certificato scritto della visita fatta all'ufficiale dello stato civile, che di conseguenza autorizza la sepoltura (art. 4).

È competenza del Comune provvedere al trasporto dei cadaveri dal luogo del decesso al deposito di osservazione, all'obitorio o al cimitero, sempre non sia richiesto dagli interessati di servizi di mezzi speciali (art. 16 e 19).

Il Sindaco disciplina il servizio di trasporto funebre (art. 22) e lo autorizza di volta in volta (artt. 23 e 24).

L'autorizzazione al trasporto, unicamente nel caso di morti di malattie infettivo diffusive o per cadaveri portatori di radioattività, viene rilasciata osservando speciali prescrizioni.

Nel caso di cadaveri portatori di radioattività è la unità sanitaria locale competente a disporre di volta in volta le necessarie misure protettive.

Per cadaveri di persone morte di malattia infettivo diffusiva è l'autorità sanitaria che determina le prescrizioni da osservare.

In ambito comunale l'autorità sanitaria è il Sindaco, il Presidente della G.R. per la regione e il Ministro della Sanità negli altri casi.

Nel caso di estradizione di salma (art. 29) è specificatamente previsto il certificato dell'USL attestante che sono state osservate le disposizioni di cui all'art. 30.

Per tutti gli altri casi vale la norma generale stabilita dall'art. 16 comma 2 , in base al quale l'USL competente vigila e controlla il servizio di trasporto delle salme, ne riferisce annualmente al Sindaco e gli propone i provvedimenti necessari ad assicurarne la regolarità.

È pertanto da escludere una competenza diretta della USL (ora A. USL) ad emettere provvedimenti deliberativi in merito, essendo viziati in origine da eccesso di potere, potendo questi essere assunti unicamente dal Comune (attraverso regolamento) e dal Sindaco (con ordinanza). (si veda Consiglio di Stato Sez. V, 25/10/1974 n. 436).

Nel caso di cui all'art. 48, concernente il trattamento antiputrefattivo di cui all'art. 32, il coordinatore sanitario provvede ad eseguirlo direttamente o per mezzo di altro personale tecnico da lui delegato.

Questo è l'unico caso in cui la norma di legge consente la delega a personale tecnico.

Negli altri casi il coordinatore sanitario e/o l'USL si avvale di personale con competenze sanitarie.

Il DPR 285/90 si limita ad attribuire una vigilanza e controllo del servizio di trasporto funebre all'USL, senza specificare l'obbligatorietà di intervento in ciascun caso.

2. Verifiche richiamate dalla circolare n. 24/93

Solo con la circolare n. 24 del 24/6/1993 del Ministero della Sanità, par. 9.7, viene attribuito a "personale a ciò delegato dall'unità sanitaria locale del luogo di partenza" la certificazione delle seguenti verifiche :

1. identità del cadavere ;

2. accertamento dell'avvenuto trattamento conservativo di cui all'art. 32 ;

3. rispondenza del cofano alle prescrizioni stabilite dall'art. 30 a seconda che :

- il feretro effettui un tragitto superiore a 100 km

- il feretro venga tumulato

- si sia in presenza di morto di malattia infettivo diffusiva o di cadavere portatore di radioattività.

Il soggetto vigilante dell'A. USL sottoscrive apposito verbale nel quale si certifica che sono state eseguite dette verifiche e appone un sigillo (generalmente di ceralacca) con timbro dell'A. USL sia sulla documentazione cartacea che sul feretro, in idonea posizione.

In tal modo viene garantita l'esecuzione dei controlli anzidetti rendendoli superflui nel cimitero di arrivo e influendo di conseguenza sulle fasi successive.

3. Competenze in base alla L. 833/78

Le competenze richiamate dalla circolare n. 24/93 citata, derivano dalla evoluzione normativa più generale.

Si rammenta che l'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale (con l'art. 13 della L. 23/12/1978 n. 833) ha riconosciuto ai Comuni attribuzioni sanitarie locali da esercitare mediante USL, "ferme restando le attribuzioni di ciascun Sindaco quale autorità sanitaria locale".

In una visione sistemica del complesso degli adempimenti istituzionali in materia di polizia mortuaria le USL dovrebbero quindi essere incardinate come enti strumentali rispetto alla potestà ordinatoria e regolamentare del Sindaco e del Comune, alla formazione della volontà dei quali esse certo contribuiscono emanando i pareri previsti dalla legge.

Inoltre sempre l'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale (con l'art. 14, lett. q) della legge 23.12.78, n. 833) ha determinato il trasferimento alle Unità Socio Sanitarie Locali delle competenze concernenti l'attività necroscopica sanitaria. Pertanto l'accertamento dei decessi e la certificazione, nonché ogni altra prestazione medico-legale, ai sensi della norma in esame, viene svolta dai sanitari dipendenti dall'A. USL. Questi ultimi, ancorché funzionalmente assegnati ad altri servizi, possono essere delegati all'esercizio delle funzioni di medicina necroscopica e rispondono del loro operato direttamente al coordinatore sanitario responsabile del servizio di igiene pubblica.

La legislazione regionale, intervenuta a disciplinare aspetti organizzativi e funzionali delle USSL, ha ulteriormente precisato i compiti dei sanitari "pubblici" ribadendone la competenza nel campo degli accertamenti necroscopici.

Con D.M. 18.11.87, n. 503, in esecuzione dell'art. 110 del DPR 20.5.87, n. 270 ("determinazione delle funzioni e delle mansioni dei medici ex condotti"), si è stabilito che gli ex medici condotti, nei cui confronti alla data 1.1.87 non fossero stati assunti provvedimenti definitivi ai sensi dell'art. 28 del DPR n. 348/83 e che avevano optato per il trattamento economico omnicomprensivo previsto dal DPR 270/87, avrebbero dovuto svolgere compiti di polizia mortuaria, tra i quali: necroscopie, iniezioni conservative, rilascio di autorizzazioni per esumazioni ed estumulazioni "straordinarie" e per i trasporti di salme e resti mortali. In questi casi i medici ex condotti dipendevano, nell'espletamento delle predette funzioni, dal coordinatore sanitario responsabile del servizio di igiene pubblica dell'USSL territorialmente competente.

4. Personale utilizzabile

La natura di tali verifiche e le garanzie richieste sono tali da ritenere che non possano che essere svolte da personale di ente pubblico.

Non sono permesse situazioni nelle quali il conflitto di interessi possa prevalere sul rispetto della normativa. In altri termini non possono sussistere situazioni di controllore-controllato, laddove l'A. USL intenda delegare i compiti previsti dal paragrafo 9.7 della circolare n. 24/93 del Ministero della Sanità a personale esterno alla sua organizzazione.

Sulla scelta del personale delegabile da parte dell'A. USL per la effettuazione della verifica e delle certificazioni di cui al punto 9.7 della citata circolare n. 24/93 del Ministero della Sanità, non v'è dubbio che è l'A. USL a provvedere, in genere scegliendolo all'interno dei propri servizi.

Allo stato attuale risulta che unicamente la Regione Lombardia, a seguito della sentenza n. 174 dell'8/4/91 della Corte Costituzionale, abbia la possibilità di autorganizzarsi i servizi necroscopici in modo distinto da quanto stabilito del DPR 10/9/1990 n. 285.

Anche però in tal caso, con circolare 8/san del 12/2/92, la Regione Lombardia ha disciplinato tale facoltà prevedendo, per il caso del trattamento conservativo di cui all'art. 32 e 48 del DPR 285/90, quanto segue :

In conclusione, laddove non si tratti di certificazioni da effettuarsi da personale medico dell'A. USL. è già uso e consuetudine che le verifiche alla partenza dei servizi funebri siano effettuate da vigili sanitari o personale comunale a cui espressamente è affidato tale compito con delega personale (vigili, necrofori, polizia mortuaria e figure simili), regolata da apposita convenzione fra i due enti che stabilisca unitamente al trasferimento delle competenze pure quello delle risorse economiche necessarie, nonché la titolarità all'incasso - per conto - dei relativi diritti.

5. Diritti di vigilanza

Talune Regioni, difatti, hanno provveduto ad individuare per la cosiddetta "verifica feretro" apposite tariffe per diritti da versare alla competente A. USL in funzione di ciascun controllo eseguito, talvolta con il rimborso chilometrico per i tragitti effettuati.

Cosicché la emissione di bolletta per l'incasso di tali diritti senza che l'A. USL provveda sempre e direttamente a fornire il servizio (e quindi "a campione") può dar luogo ad una appropriazione indebita, perseguibile nei modi di legge.

6. Attrazione della "verifica feretri" in altra sfera di attività

Quanto sopra indicato parte dal presupposto che le verifiche attribuite dal paragrafo 9.7 della circolare n. 24/93 del Ministero della Sanità siano nell'orbita delle competenze dell'A. USL, per la natura sanitaria e di ente pubblico che la stessa possiede e l'eventuale delega non può tener conto di detto assunto.

Se invece si dovesse ritenere che dette verifiche fossero più attratte nella sfera di attività proprie della polizia mortuaria comunale, la competenza in proposito è in capo al Sindaco e questi la regola attraverso ordinanza.

In ultima analisi c'è anche chi vede come tali verifiche siano più attratte nel complesso di attività che contraddistinguono il trasporto funebre che, come noto, viene anch'esso normato dal regolamento di polizia mortuaria nazionale, comunale e/o da ordinanza del Sindaco.

Cosicché essendo riconducibile il servizio di trasporto funebre al Comune, ai sensi degli artt. 16, 19, 22 e 24 del DPR 285/90, non potrà che essere quest'ultimo ad individuare i modi di esecuzione delle verifiche anzidette.

7. Esclusione delle imprese funebri a svolgere funzioni pubbliche

È pertanto da escludere che singole imprese funebri, anche a ciò "delegate" dall'A. USL, abbiano titolo a svolgere funzioni pubbliche.

Il servizio di custodia del cimitero di arrivo legittimamente potrà considerare non regolare l'assenza del sigillo dell'A. USL di partenza sul feretro e pretendere di effettuare ulteriori controlli, con possibile disappunto da parte dei familiari interessati.