Circolare Utilitalia n. 2172 del 12/01/2023

Circolare SEFIT Utilitalia n. 2172 del 12/01/2023
D.Lgs. n. 201/2022 in materia di servizi pubblici locali: disposizioni di interesse per il settore funerario

Facendo seguito alla circolare di Utilitalia prot. n. 2165/GL del 2/01/2023 avente ad oggetto il decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 recante "Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica" (TUSPL), pubblicato in G.U. n. 304 del 30 dicembre 2022 ed entrato in vigore il 31 dicembre, si riportano di seguito alcune disposizioni di interesse per il settore funerario. Per consultare l'atto completo si rinvia al seguente link.

Art. 8 (Competenze regolatorie nei servizi pubblici locali non a rete)
1. Nei servizi pubblici locali non a rete per i quali non opera un'autorità di regolazione, gli atti e gli indicatori di cui all'articolo 7, commi 1 e 2, sono predisposti dalle competenti strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri, che vi provvede mediante le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
2. Gli enti locali, sulla base degli atti e degli indicatori di cui al comma 1, al fine di provvedere alla regolazione dei servizi pubblici locali non a rete di loro titolarità, possono adottare un regolamento ovvero un atto generale in cui predefiniscono condizioni, principi, obiettivi e standard della gestione nel rispetto di quanto disposto dal presente decreto, assicurando la trasparenza e la diffusione dei dati della gestione. I contratti di servizio e gli altri atti di regolazione del rapporto contrattuale assicurano il rispetto delle condizioni, dei principi, degli obiettivi e degli standard fissati dal predetto regolamento o atto generale.

La disposizione si applica ai servizi funerari (cimiteri, crematori e onoranze funebri) in quanto ad oggi rientrano tra i servizi pubblici locali non a rete e non regolati da autorità di regolazione. Tuttavia, in un'ottica evolutiva di riorganizzazione dell'odierno sistema cimiteriale, che presenta gravi difficoltà economiche-finanziarie, potrebbe essere valutata la soluzione di portare la dimensione gestionale da quella comunale a quella "ottimale", costituendo appunto degli ambiti territoriali ottimali, con apposita autorità di regolazione, al pari quindi di altri servizi pubblici locali a rilevanza economica a rete.

Art. 14 (Scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale)
1. Tenuto conto del principio di autonomia nell'organizzazione dei servizi e dei principi di cui all'articolo 3, l'ente locale e gli altri enti competenti, nelle ipotesi in cui ritengono che il perseguimento dell'interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori, provvedono all'organizzazione del servizio mediante una delle seguenti modalità di gestione:
a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica, secondo le modalità previste dall'articolo 15, nel rispetto del diritto dell'Unione europea;
b) affidamento a società mista, secondo le modalità previste dall'articolo 16, nel rispetto del diritto dell'Unione europea;
c) affidamento a società in house, nei limiti fissati dal diritto dell'Unione europea, secondo le modalità previste dall'articolo 17;
d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali di cui all'articolo 114 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000.
2. Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l'ente locale e gli altri enti competenti tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l'ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo degli effetti sulla finanza pubblica, della qualità del servizio offerto, dei costi per l'ente locale e per gli utenti e degli investimenti effettuati. Nella valutazione di cui al presente comma, l'ente locale e gli altri enti competenti tengono altresì conto dei dati e delle informazioni che emergono dalle verifiche periodiche di cui all'articolo 30.
3. Degli esiti della valutazione di cui al comma 2 si dà conto, prima dell'avvio della procedura di affidamento del servizio, in un'apposita relazione nella quale sono evidenziate altresì le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell'Unione europea per la forma di affidamento prescelta, nonché illustrati gli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni economiche, inclusi i relativi criteri di calcolo, anche al fine di evitare sovracompensazioni. (omissis)

Di rilievo, per i servizi funerari, è la lett. d) del comma 1 che prevede, per i servizi diversi da quelli a rete, come modalità di gestione la gestione in economia o mediante aziende speciali. I commi 2 e 3 prevedono gli adempimenti necessari che l'ente competente deve svolgere ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio.

Art. 17 (Affidamento a società in house)
1. Gli enti locali e gli altri enti competenti possono affidare i servizi di interesse economico generale di livello locale a società in house, nei limiti e secondo le modalità di cui alla disciplina in materia di contratti pubblici e di cui al decreto legislativo n. 175 del 2016.
2. Nel caso di affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, gli enti locali e gli altri enti competenti adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un'efficiente gestione del servizio, illustrando, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9, i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all'impatto sulla finanza pubblica, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela dell'ambiente e accessibilità dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house, tenendo conto dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all'articolo 30.
3. Il contratto di servizio è stipulato decorsi sessanta giorni dall'avvenuta pubblicazione, ai sensi dell'articolo 31, comma 2, della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito dell'ANAC. La disposizione di cui al presente comma si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, compresi gli affidamenti nei settori di cui agli articoli 32 e 35.
4. (omissis)
5. L'ente locale procede all'analisi periodica e all'eventuale razionalizzazione previste dall'articolo 20 del decreto legislativo n. 175 del 2016, dando conto, nel provvedimento di cui al comma 1 del medesimo articolo 20, delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell'affidamento del servizio a società in house, anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione.

La disposizione disciplina gli affidamenti in house, distinguendo tra servizi a rete e non a rete, circa gli obblighi. Il comma 4 è omesso in quanto relativo ai servizi a rete e quindi non di specifico interesse per i servizi funerari.

Art. 37, comma 1 (Abrogazioni e ulteriori disposizioni di coordinamento)
1. Sono abrogati:
a) l'articolo 1, comma 1, numeri 8), 10), 11) e 17), del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578;
b) gli articoli 112, 113 e 117, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; (omissis)

Di nostro interesse è il n. 8 dell'art. 1 comma 1 del R.D. n. 2578/1925 contenente il Testo unico della legge sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni e delle Province ai sensi del quale:
"I comuni possono assumere, nei modi stabiliti dal presente testo unico, l'impianto e l'esercizio diretto dei pubblici servizi e segnatamente di quelli relativi
agli oggetti seguenti:
(omissis)
8 trasporti funebri, anche con diritto di privativa, eccettuati i trasporti dei soci di congregazioni, confraternite ed altre associazioni costituite a tal fine e riconosciute come enti morali."

Sull'abrogazione dell'art. 1, n. 8, del R.D. n. 2578/1925 si era già pronunciata la Corte di Cassazione, con sentenza n. 11726 del 6 giugno 2005. Secondo i giudici(1), la disciplina contenuta nella disposizione citata, là dove demanda l'assunzione in privativa del servizio di trasporto funebre alla decisione dell'autorità amministrativa, è incompatibile con quella nuova dettata "dall'art. 22 della legge 8 giugno 1990, n. 142(2) (che) pretende espressamente che i servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province siano "stabiliti dalla legge"; da ciò "discende il palesarsi di un contrasto tra il nuovo assetto dei servizi pubblici locali e quello anteriore alla Costituzione e ai Trattati comunitari(3) ".

Si evidenzia che l'art. 22 della legge del 1990 è la disposizione applicabile al caso esaminato dai giudici ratione temporis, ma tale disposizione, come si legge nel proseguo della sentenza, "è stata sostituita dall'art. 112(4) D.Lgs. n. 267 del 2000, che si esprime in termini pressoché identici alla precedente, anche attraverso la riproduzione (al comma 2) della stessa enunciazione linguistica rilevante in sede di giudizio (i servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge) che, in un secondo tempo, è stata parzialmente abrogata ad opera dell'art. 35, comma 12, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Legge finanziaria per l'anno 2002). (omissis) va rilevato - allo scopo di compiere una interpretazione complessiva della diacronia normativa - che la giurisprudenza amministrativa (ancora alcuni Tar, seguiti dal Consiglio di Stato, sez. V, sent. 9 dicembre 2004, n. 7899) hanno concluso il loro percorso interpretativo sostenendo che l'art. 35 della legge del 2001 "è una norma di ampia liberalizzazione, del settore e, dunque, si mostra frutto di un evidente travisamento ermeneutico l'idea che proprio essa tuttora contribuisca a giustificare la permanenza in vita della privativa oggetto del contendere" (così il Consiglio di Stato)". Da ultimo, l'art. 37 del TUSPL in esame abroga gli articoli 112(5), 113(6) e 117(7) D.Lgs. 267/2000 relativi, rispettivamente, ai servizi pubblici locali, alla gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e alle tariffe dei servizi. Pertanto, relativamente a questi aspetti si dovrà fare riferimenti alle pertinenti disposizioni contenute nel nuovo TUSPL.

La presente circolare è presente, per gli associati, sul sito della Federazione www.sefit.org (selezionando il menù Circolari).

Con riserva di altri chiarimenti o comunicazioni si inviano distinti saluti.

Il Direttore Generale
Giordano Colarullo

(1) Tale conclusione, invero, era stata già raggiunta, concordemente, sia dalla giurisprudenza amministrativa (v. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 9 dicembre 2004, n. 7899) sia dall'Autorità Garante della concorrenza e del mercato, con la segnalazione/parere del 2-14 luglio 1998 (pubblicata sul Bollettino n. 27 del 1998).
(2) Art. 22 (Servizi pubblici locali) L. 142/1990 - abrogato da D.Lgs. 267/2000
1. I comuni e le province, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge.
3. I comuni e le province possono gestire i servizi pubblici nelle seguenti forme:
a) in economia, quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda;
b) in concessione a terzi, quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale;
c) a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale;
d) a mezzo di istituzione, per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;
e) a mezzo di società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, qualora si renda opportuna, in relazione alla natura del servizio da erogare, la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati.
(3) Ndr: si ricorda, inoltre, che non potendosi più prevedere la privativa del trasporto funebre, il comune non può più esigere il diritto fisso di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 19 del regolamento nazionale di polizia mortuaria approvato con D.P.R. n. 285 del 10 settembre 1990, ma ai sensi dell'art. 149 comma 4 lettera c) del D.Lgs. n. 267/2000 si può imporre un nuovo diritto fisso sull'autorizzazione al trasporto con un formale atto deliberativo del consiglio comunale ex art. 42 comma 2 lettera f).
(4) Art. 112 (Servizi pubblici locali) - Abrogato dal D.Lgs. 201/2022 TUSPL
1. Gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge.
3. Ai servizi pubblici locali si applica il capo III del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, relativo alla qualità dei servizi pubblici locali e carte dei servizi.
(5) L'art. 112 prevedeva che gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, dovevano provvedere alla gestione dei servizi pubblici che avessero per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
(6) L'art. 113 prevedeva la disciplina delle modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali e la gestione delle reti.
(7) Articolo 117 prevedeva disposizioni in tema di tariffe.