Circolare SEFIT Utilitalia n. 1144 del 11/07/2018
Regione Piemonte, D.G.R. - Disposizioni per il rilascio delle autorizzazioni di cui agli artt. 31, 75, 77 del D.P.R. 285/1990

Con deliberazione della giunta regionale del 3 aprile 2017, n. 20-4850, pubblicato sul B.U.R. 16 del 20 aprile 2017 (Allegato 1) , il Piemonte ha definito le modalità per il rilascio delle autorizzazioni di cui agli artt. 31, 75 e 77 del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e ha recepito le regole tecniche di natura igienico-sanitaria desunte dai precedenti pareri del Consiglio Superiore di Sanità relativi ai materiali non normati dal D.P.R. 285/1990 trasmesse dal Ministero della Salute con nota n. 34678 del 13 dicembre 2016 (Allegato 2).

La regione ha così codificato la procedura per il rilascio delle suddette autorizzazioni, specificando la documentazione necessaria, diversa a seconda che si tratti di nuova richiesta o di rinnovo di autorizzazione rilasciata dal Ministero della Salute, e le regole tecniche da seguire ai fini della valutazione dei manufatti realizzati con nuovi materiali, già contenute nella circolare del 2016 e ora inserite nel quadro normativo regionale.

Questa scelta merita un certo interesse in considerazione del complesso iter che ha portato all’individuazione del soggetto competente al rilascio dell’autorizzazione all’utilizzo di materiali e metodiche innovative in ambito funerario, di cui si cercherà di fare un breve excursus, e alla luce della diversa scelta operata da altra regione, della quale si è data nota con nostra circolare SEFIT n. 1090 del 27 aprile 2018, “Autorizzazione all’impiego di materiali alternativi alla cassa di zinco- Rinnovo dell’autorizzazione all’uso del manufatto in polipropilene “PP”.

Partendo dal dato normativo, gli artt. 31, 75 e 77 del D.P.R. 285/1990 prevedono, rispettivamente per il trasporto, il caso di inumazione e tumulazione, la possibilità di impiegare materiali, e per l’ultima disposizione, valvole o altri dispositivi, diversi da quelli prescritti purché autorizzati dal Ministero della Sanità, sentito il Consiglio Superiore della Sanità.
I primi dubbi interpretativi sulla titolarità della competenza autorizzatoria sono sorti a seguito del trasferimento di funzioni e compiti amministrativi in tema di salute e sanità veterinaria alle regioni ad opera del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Il successivo D.P.C.M. 26 maggio 2000, in attuazione della riforma amministrativa, ha infatti individuato, tra le funzioni conferite, le autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria.

Per rispondere ai necessari chiarimenti in merito, il Ministero della Salute, con la circolare del 21 maggio 2002, n. 400 VII/9L/1924, ha quindi precisato quali provvedimenti autorizzatori siano di competenza delle regioni e quali di competenza statale, attribuendo a quest’ultima le autorizzazioni sull’impiego dei nuovi materiali di cui agli artt. 31, 75 e 77 del D.P.R. 285/1990.

Tale orientamento è stato poi modificato con circolare n. 36158 dell’11 dicembre 2015 (Allegato 3): la definizione di regole tecniche di natura igienico-sanitaria per materiali diversi da quelli normati dal regolamento, in quanto si tratta di provvedimenti con contenuto sostanzialmente normativo, spetta al Ministero della Salute; la regione, invece, rilascia l’autorizzazione all’impiego di produzioni ed articoli delle singole società, dopo aver verificato che i materiali dei nuovi manufatti siano corrispondenti alle prescrizioni tecniche ministeriali.

Risolti i dubbi sulla titolarità delle competenze, la successiva nota n. 34678 del 13 dicembre 2016 ha trasmesso le regole tecniche desunte dai precedenti pareri del Consiglio Superiore della Sanità e ha precisato che, qualora queste regole non appaiono applicabili alla richiesta di autorizzazione, la regione, al fine di poter riconoscere efficacia sul territorio nazionale a tale richiesta, deve trasmettere la documentazione agli uffici competenti del Ministero della Salute per l’adozione del decreto ministeriale, avente efficacia sul territorio nazionale.

Pertanto, la regione dove ha sede legale la società richiedente l’autorizzazione all’uso di materiali non normati è competente al rilascio, previa verifica del rispetto delle regole tecniche igienico-sanitarie stabilite a livello ministeriale; se tali regole risultano inapplicabili, dovendosi stabilire un nuovo contenuto normativo, la competenza torna ad essere accentrata in capo al Ministero.

Posto che le procedure e le regole sono contenute in circolari, quindi, provvedimenti che per natura possono avere effetti solo sulle strutture periferiche del Ministero della Salute, ma non su soggetti differenti, la scelta della regione Piemonte di recepirle nella normativa regionale e di codificare la documentazione necessaria per la parte di sua competenza è da considerarsi opportuna.
Più approfonditamente, le circolari amministrative costituiscono atti interni a un pubblico ufficio, diretti agli organi di tale ufficio e ai loro dipendenti, emesse, in genere, a seguito dell’introduzione di una novità legislativa a fronte della quale si rendono necessari dei chiarimenti, o qualora questi siano direttamente richiesti.

Quindi, alla circolare, vista la sua natura e il suo contenuto di mera interpretazione di una norma di legge, non può essere riconosciuta alcuna efficacia normativa esterna, e non può essere annoverata fra gli atti generali di imposizione in quanto non può né contenere disposizioni derogative di norme di legge, né essere considerata alla stregua di norme regolamentari vere e proprie. Se si ammettesse il valore vincolante delle opinioni interpretative dell’amministrazione contenute nella circolare, infatti, sarebbe come riconoscere all’amministrazione stessa un potere normativo in violazione delle prescrizioni costituzionali (si veda Cass. Sez. Un. n. 23031, del 2 novembre 2007).

Diversamente, come si è in precedenza anticipato, altra regione, il Friuli Venezia Giulia, ha ritenuto di procedere all’autorizzazione di cui all’art. 31 del D.P.R. 285/1990 sulla base delle predette circolari, atti che però, come già spiegato, non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale o comunque vincolante per i soggetti estranei all’Amministrazione.

In conclusione, la scelta del Piemonte risulta condivisibile perché, avendo inserito le regole tecniche raccolte nella circolare ministeriale nel tessuto normativo regionale, ha consentito che queste acquisissero efficacia erga omnes.

La presente circolare ed il testo degli allegati in essa citati sono presenti, per gli associati, sul sito della Federazione www.sefit.eu (selezionando il menù Circolari).
Con riserva di altri chiarimenti o comunicazioni si inviano distinti saluti.
Il Direttore Generale
Giordano Colarullo