ALLEGATO 2
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 novembre 200, n. 242 - Passaporto mortuario

1. Introduzione
Con il D.P.C.M. 4 novembre 2010, n. 242 - vedi Allegato 1 - sono stati definiti i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi che concorrono all'assolvimento delle operazioni doganali di importazione ed esportazione.
Nelle Tabelle allegate sono indicati i termini di conclusione dei procedimenti, rispettivamente, per le operazione di importazione ed esportazione (Tabella A) e per procedimenti che si svolgono contestualmente alla presentazione della merce ai fini dell'espletamento delle formalità doganali (Tabella B), nella quale ultima la voce n. 35 concerne il passaporto mortuario.

In particolare nella Tabella B, e limitatamente, qui, alla voce 35, sono indicati il Ministero od ente competente (comune), l'atto emesso (passaporto mortuario), il tempo limite (ore) del controllo documentale (2), il tempo limite (ore) di visita merci (8); in altre parole, autorità competente ad emettere il passaporto mortuario è il comune.

In primis, merita di fare richiamo al Codice doganale comunitario, adottato con il Regolamento (CE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992 e succ. modif., in particolare ricordandosi come questo sia stato abrogato dal Regolamento (CE) n. 450/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2008, che istituisce il codice doganale comunitario (Codice doganale aggiornato), in vigore dal 24 giugno 2008. Trattandosi di Regolamento emanato dal Parlamento europeo e dal Consiglio si è in presenza di un atto legislativo (art. 289 T.F.U.E.); in ogni caso, il Regolamento ha portata generale ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri (art. 288, alinea 2 T.F.U.E.); in sostanza, ha natura di norma di rango primario.

Tecnicamente, il termine "passaporto mortuario" (qualificato anche quale "lasciapassare speciale" o, meglio "specializzato") è riferibile al documento che consente il trasporto dei feretri tra gli Stati parte dell'Accordo fatto a Berlino il 10 febbraio 1937 (dall'Italia, ratificato con R.D. 1° luglio 1937, n. 1379 e redatto sull'apposito modello, annesso all'Accordo. Sulla base dell'art. 2 dell'Accordo fatto a Berlino il 10 febbraio 1937 non sarà richiesto per il paese destinatario o per i paesi di transito, oltre i documenti previsti dalle convenzioni internazionali relativi ai trasporti in generale, altri documenti se non che il lasciapassare previsto dall'articolo precedente, il quale è rilasciato su presentazione:
1) di un estratto autentico dell'atto di morte;
2) dell'attestazione ufficiale che stabilisce che il trasporto non solleva alcuna obiezione dal punto di vista dell'igiene o dal punto di vista medico-legale e che la salma è stata messa nella bara conformemente alle prescrizioni del presente accordo.

In altre parole, l'avvenuto compimento delle prescrizioni per il trasporto, cioè delle debite operazioni di c.d. "confezionamento" del feretro sono antecedenti, dal punto di vista delle fasi di procedimento, e condizionanti il rilascio del passaporto mortuario.
Come largamente noto, sono parti dell'Accordo fatto a Berlino il 10 febbraio 1937, in ordine alfabetico, i seguenti Stati: Austria, Belgio, Cile, Danimarca, Egitto, Francia, Germania, Italia, Messico, Olanda, Portogallo, Repubblica ceca, Repubblica democratica del Congo, Romania, Slovacchia, Svizzera, Turchia.
Considerando il fatto che il territorio doganale considerato all'art. 3 del Codice doganale aggiornato è diverso dagli ambiti territoriali degli Stati membri dell'Accordo di Berlino del 10 febbraio 1937 non solo per il fatto che alcuni degli Stati membri non sono membri dell'Unione europea, ma altresì che anche per alcuni Stati parte dell'Accordo non vi è esatta corrispondenza tra territorio statale e territorio doganale, si riporta integralmente l'art. 3 del già richiamato Regolamento (CE) n. 450/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2008, che istituisce il codice doganale comunitario (Codice doganale aggiornato):
"1. Il territorio doganale della Comunità comprende i seguenti territori, compresi le acque territoriali, le acque interne e lo spazio aereo:
- il territorio del Regno del Belgio,
- il territorio della Repubblica di Bulgaria,
- il territorio della Repubblica ceca,
- il territorio del Regno di Danimarca, ad eccezione delle isole Færøer e della Groenlandia,
- il territorio della Repubblica federale di Germania, ad eccezione dell'isola di Heligoland e del territorio di Büsingen (trattato del 23 novembre 1964 tra la Repubblica federale di Germania e la Confederazione elvetica),
- il territorio della Repubblica di Estonia,
- il territorio dell'Irlanda,
- il territorio della Repubblica ellenica,
- il territorio del Regno di Spagna, ad eccezione di Ceuta e Melilla,
- il territorio della Repubblica francese, fatta eccezione per la Nuova Caledonia, Mayotte, Saint-Pierre e Miquelon, le isole Wallis e Futuna, la Polinesia francese e i territori australi e antartici francesi,
- il territorio della Repubblica italiana, ad eccezione dei comuni di Livigno e Campione d'Italia e delle acque nazionali del Lago di Lugano racchiuse fra la sponda e il confine politico della zona situata fra Ponte Tresa e Porto Ceresio,
- il territorio della Repubblica di Cipro, in conformità alle disposizioni dell'atto di adesione del 2003,
- il territorio della Repubblica di Lettonia,
- il territorio della Repubblica di Lituania,
- il territorio del Granducato del Lussemburgo,
- il territorio della Repubblica di Ungheria,
- il territorio di Malta,
- il territorio del Regno dei Paesi Bassi in Europa,
- il territorio della Repubblica d'Austria,
- il territorio della Repubblica di Polonia,
- il territorio della Repubblica portoghese,
- il territorio della Romania,
- il territorio della Repubblica di Slovenia,
- il territorio della Repubblica slovacca,
- il territorio della Repubblica di Finlandia,
- il territorio del Regno di Svezia,
- il territorio del Regno Unito di Gran Bretagna ed Irlanda del Nord, le isole Normanne e l'isola di Man.
2. I seguenti territori, compresi le acque territoriali, le acque interne e lo spazio aereo, non facenti parte del territorio degli Stati membri, sono considerati parte del territorio doganale della Comunità in base alle convenzioni e ai trattati che sono ad essi applicabili:
a) FRANCIA Il territorio di Monaco quale definito nella convenzione doganale conclusa a Parigi il 18 maggio 1963 [Journal officiel de la République française (Gazzetta ufficiale della Repubblica francese) del 27 settembre 1963, pag. 8679];
b) CIPRO Il territorio delle zone di sovranità del Regno Unito di Akrotiri e Dhekelia quali definite nel trattato relativo all'istituzione della Repubblica di Cipro, firmato a Nicosia il 16 agosto 1960 (United Kingdom Treaty Series No 4 (1961) Cmnd. 1252)."

L'appartenenza all'Accordo di Berlino del 10 febbraio 1937 di Stati non facenti parte dell'Unione europea, nonché la non piena sovrapposizione tra territori nazionali e territorio doganale, sia per alcune specificazioni, ma anche per il fatto che alcuni Stati membri dell'Unione europea non sono ancora, transitoriamente, del tutto parte del "territorio doganale", comporta che nei casi di estradizione od introduzione (in termine doganali, importazione od esportazione) di feretri rispetto al "territorio doganale" trovi applicazione il Codice doganale aggiornato, fermo restando che, in entrambe le ipotesi, autorità competente è il comune.
Pertanto, si considerano di seguito le procedure attivabili e da attivare nelle due fattispecie, in relazione alla qualificazione di autorità competente (che nel contesto rientra nella definizione di "autorità doganale", secondo la definizione propria del Codice doganale aggiornato) in capo al comune.

2. Aspetti di ordine generale
Per altro, prima di considerare le due "direzioni" potenzialmente presenti nel trasporto internazionale di feretri, appare opportuno ricordare alcune disposizioni del Codice doganale aggiornato, considerando, ad esempio, che "operatore economico" è, nel contesto la persona che, nel quadro delle sue attività, interviene in attività contemplate dalla normativa doganale (art. 4, n. 5), ma anche le norme sullo scambio di atti, documenti di accompagnamento, decisioni e notifiche tra "operatori economici" ed "autorità doganali" sono effettuati medianti procedimenti informatici (art. 7), il ché porta a richiamare l'art. 5,bis D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, quale introdotto dall'art. 4, comma 2 D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235 (1), cosicché può farsi ricorso alla P.E.C., con la precisazione che i documenti, e la trasmissione per via informatica devono contenere una firma elettronica o altro mezzo di autenticazione (es.: Carta d'identità elettronica (C.I.E.). Carta Nazionale dei Servizi (C.N.S.) e strumenti cui la normativa nazionale attribuisce e riconosce le medesime funzionalità, quali alcune Carte Regionali dei Servizi (C.R.S.)).
In linea di massima (art. 30); le "autorità doganali" non impongono alcun onere per l'espletamento dei controlli doganali o di qualsiasi altro atto richiesto dall'applicazione della normativa doganale durante gli orari ufficiali di apertura degli uffici doganali competenti, pur tuttavia, esse sono legittimate ad imporre oneri o recuperare costi per determinati servizi resi, in particolare, in relazione ad alcune fattispecie, tra cui:
a) la presenza, ove richiesta, del personale doganale fuori degli orari d'ufficio ufficiali o in locali diversi da quelli delle dogane;
b) analisi o perizie sulle merci e spese postali per la restituzione di merci a un richiedente, in particolare in relazione alle decisioni prese a norma dell'articolo 20 o alla fornitura di informazioni a norma dell'articolo 8, paragrafo 1;
c) la visita delle merci o il prelevamento di campioni a scopi di verifica, o la distruzione delle merci, in caso di costi diversi da quelli relativi all'impiego del personale doganale;
d) misure di controllo eccezionali, quando sono necessarie a causa della natura delle merci o di un rischio potenziale.

A questo proposito, va richiamato l'art. 10 dell'Accordo fatto a Berlino il 10 febbraio 1937 il quale non considera, espressamente eccettuandole, le tariffe che possono essere stabilite all'accettazione dei feretri provenienti da uno dei Paesi parte dell'Accordo.
Per quanto riguarda i termini, va rammentata la loro perentorietà (art. 32). Tale perentorietà, motiva anche il fatto che gli uffici competenti garantiscano orari ufficiali di apertura ragionevoli e adeguati, che tengano conto della natura dei servizi (art. 105), i quali hanno, o possono avere, effetti anche per l'eventuale previsione di corrispettivi volti a recuperare i costi quando l'attività del personale dell'autorità (comune) sia richiesta fuori dagli orari d'ufficio o in locali diversi da quelli propri del personale competente.
La determinazione di tali oneri e/o corrispettivi per il recupero dei costi, va determinata in misura non inferiore a quelli che si determinano in applicazione dei criteri di cui all'art. 117 .T.U.E.L., nessuno escluso, non sottovalutandosi l'art. 93 T.U.E.L..

3. Competenze funzionali ed orari
Ciò pone la questione sull'individuazione delle competenze funzionali, ma altresì quelle sulla determinazione degli orari degli uffici così individuati. Fatte salve le disposizioni dei Regolamenti comunali considerati all'art. 48, comma 3 .T.U.E.L., la funzione è individuabile nella persona che, sulla base di tale Regolamento comunale e/o atti di sua attuazione o di gestione del personale, rivesta la qualificazione di "responsabile del servizio di custodia del cimitero", il quale può essere personale operante (in termini di uffici) all'interno del cimitero, oppure anche in uffici localizzati in altre sedi. Oltretutto, non va trascurato di ricordare come, specie nei comuni dotati di una pluralità di cimiteri, il responsabile del servizio di custodia possa essere insediato in uno di essi, spesso quello di maggiore consistenza, per cui non va esclusa la possibilità che il feretro sia collocato nei locali di cui all'art. 64 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, siti in altro tra i cimiteri del comune, con la conseguenza che, in simili evenienze, l'attività di verifica debba essere richiesta avvenire in locali diversi da quelli propri del responsabile del servizio di custodia dei cimiteri. Ovviamente, trattandosi di aspetti che attengono all'autonomia organizzativa del singolo comune, è unicamente questi che deve provvedere a determinare gli orari d'ufficio, tenendo conto dei principi di ragionevolezza ed adeguatezza.

4. Introduzione di feretri (doganalmente: importazione)
L'art. 87 Codice doganale aggiornato stabilisce che prima dell'introduzione vi sia una dichiarazione doganale presentata all'autorità doganale competente (che, nel caso, come visto, è il comune), fermo restando che può essere accettata, invece della dichiarazione sommaria di ingresso, una notifica della dichiarazione sommaria di ingresso e l'accesso ai relativi dati nel sistema informatico dell'operatore economico.
La dichiarazione sommaria di ingresso è presentata dalla persona che introduce le merci nel territorio doganale della Comunità o che assume la responsabilità del loro trasporto in tale territorio o, fermi restando gli obblighi di detta persona, anche:
a) dall'importatore, dal destinatario o da un'altra persona in nome o per conto della quale agisce la persona;
b) da qualsiasi persona in grado di presentare o di far presentare le merci in questione presso le autorità doganali competenti.

In tali casi, la dichiarazione sommaria di ingresso è depositata da una persona diversa dal gestore del mezzo di trasporto che introduce le merci nel territorio doganale della Comunità, detto gestore deve depositare presso l'ufficio doganale competente una notifica di arrivo sotto forma di distinta, bolla di spedizione o lista di carico, che riprenda le informazioni necessarie all'identificazione di tutte le merci trasportate soggette a dichiarazione sommaria di ingresso.
Per altro, nella fattispecie, la "dichiarazione d'ingresso" altro non consiste se non proprio nel passaporto mortuario.
Di particolare rilievo, l'aspetto sulla vigilanza (verifica merci) (art. 91), che importa che non vi sia rimozione senza autorizzazione a seguito di tale verifica.
Operativamente, ciò comporta che il feretro introdotto, venga collocato nei locali di cui all'art. 64 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (artt. 92, 96, 117, 120), e non possa esservi rimosso se non con espressa autorizzazione (doganalmente detta "svincolo" (art. 123)), una volta effettuata la verifica (art. 97).

5. Estradizione di feretri (doganalmente: esportazione)
Anche se l'art. 177 individui la competenza dell'autorità competente nel luogo in cui le "merci" lasciano il "territorio doganale", l'art. 1 dell'Accordo fatto a Berlino il 10 febbraio 1937, prevede la competenza con riferimento al luogo di decesso o di inumazione (o, tumulazione), quando si tratti di resti esumati (o, estumulati): trattandosi di norma di diritto internazionale pattizio questa disposizione prevale, e deroga dalle disposizioni, di ordine generale, del Codice doganale aggiornato.
Per altro, va osservato come, nel caso di estradizione di feretro, poiché la verifica del corretto confezionamento del feretro è presupposto per il rilascio del passaporto mortuario, e risulta già attestata da specifico verbale (generalmente, formato dall'ASL locale, considerandosi come anche le leggi regionali abbiano, in genere, conservata la competenza delle ASL per queste procedure, proprio in considerazione della loro fonte internazionalistica), per cui si ritiene che l'autorità comunale neppure sia tenuta alla c.d. verifica "merci" ed esaurisca alle proprie funzioni, anche sotto questo profilo, con il rilascio del passaporto mortuario.

6. Transito
L'ipotesi di "transito" può essere presente sotto più profili:
a) transito esterno:
a.1) trasporto al di fuori del "territorio doganale" e successiva reintroduzione nel "territorio doganale";
a.2) trasporto all'interno del "territorio doganale" e successiva estrazione al di fuori del territorio doganale";
b) trasporto interno: quando vi sia introduzione da fuori dal "territorio doganale" e successivo trasporto all'interno del "territorio doganale", restando ininfluente se si tratti di provenienza o destinazione nazionale o di altro Stato compreso nel "territorio doganale".

In linea generale, tali ipotesi meritano di essere semplificate considerando solamente le tratte di trasporto che interessano l'ambito nazionale, cioè:
A) l'introduzione di feretro, munito di passaporto mortuario, in un data comune, per il tributo di speciali onoranze e il successivo trasporto in altro per l'inumazione, oppure per la tumulazione:
= poiché le operazioni d'introduzione del feretro consistenti nella dichiarazione d'ingresso (materialmente, nella fattispecie: presentazione del passaporto mortuario), la verifica e l'autorizzazione alla rimozione (c.d., doganalmente, "svincolo") competono all'autorità del comune di destinazione finale (artt. 87 e ss. e, specificatamente, art. 92), indicato sul passaporto mortuario, in tale ipotesi il soggetto che provvede al trasporto, dovrà chiedere, ed ottenere ed in via preventiva, dal comune di destinazione finale l'autorizzazione (c.d. autorizzazione al transito; artt. 135 e ss) a tale trasporto, alla c.d. sosta in tale diverso comune, nonché, ricorrendone le condizioni di necessità (ad esempio, quanto i tempi, orari e mezzi di trasporto non consentano la prosecuzione diretta fino al comune di destinazione finale), di un'eventuale sosta temporanea nella struttura di cui all'art. 64 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 di altro comune, limitatamente al tempo strettamente necessario. Ovviamente, tale autorizzazione di "transito interno", non pregiudica le autorizzazioni che siano di competenza di altri comuni, ma costituisce titolo di legittimazione, eventualmente, ad ottenere queste ultime;
B) il trasporto dal comune di decesso ad altro comune per il tributo di speciali onoranze e la successiva estradizione per altro Stato aderente all'Accordo fatto a Berlino il 10 settembre 1937:
= poiché il passaporto mortuario è titolo legittimante il trasporto dal comune di decesso (per semplicità non si cita il caso dei resti esumati, od estumulati) al luogo di destinazione finale, accanto al passaporto mortuario si rende necessaria anche una separata ed autonoma autorizzazione al trasporto (artt. 23 e ss. D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285), per il trasporto, in ambito nazionale, a questo fine.

7. Trasporti internazionali di feretri in partenza oppure in arrivo da Stati non facenti parte dell'Accordo di Berlino del 10 febbraio 1937
Pur se la voce n. 35 della Tabella B allegata al D.P.C.M. 4 novembre 2010, n. 242 faccia riferimento al termine di "passaporto mortuario", termine sussistente solo all'interno dell'ambito in cui trovi applicazione l'Accordo fatto a Berlino il 10 febbraio 1937, si esprime l'avviso, data la peculiare fonte, che tale riferimento non sia del tutto tecnico, ma debba essere esteso anche alle autorizzazioni considerate agli artt. 28 (introduzione) e 29 (estradizione) D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285.

-------------
(1) Che si riporta:
"Art. 5-bis (Comunicazioni tra imprese e amministrazioni pubbliche)
1. La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese.
2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro per la semplificazione normativa, sono adottate le modalità di attuazione del comma 1 da parte delle pubbliche amministrazioni centrali e fissati i relativi termini.
3. DigitPA, anche avvalendosi degli uffici di cui all'articolo 17, provvede alla verifica dell'attuazione del comma 1 secondo le modalità e i termini indicati nel decreto di cui al comma 2.
4. Il Governo promuove l'intesa con regioni ed enti locali in sede di Conferenza unificata per l'adozione degli indirizzi utili alla realizzazione delle finalità di cui al comma 1."