ALLEGATO 2

La regione Marche aveva adottato la L.R. (Marche) 1° febbraio 2005, n. 3, il cui testo prende evidenti spunti dalla L.R. (Lombardia) 18 novembre 2003, n. 22.
L'art. 11 della L.R. (Marche) 1° febbraio 2005, n. 5 prevede che la regione, con regolamento da emanare (termine evidentemente ordinatorio) entro 180 giorni dall'entrata in vigore della legge avente ad oggetto:
a) i requisiti e le modalità per l'autorizzazione allo svolgimento di attività funebre e la gestione delle sale del commiato;
b) l'individuazione dei profili professionali e dei percorsi formativi degli operatori che svolgono le attività precedenti;
c) le strutture destinate alle funzioni di deposito per l'osservazione dei cadaveri, cui i comuni debbono fare riferimento ed i criteri per la ripartizione dei relativi oneri;
d) i requisiti e le caratteristiche di cui all'art. 9, comma 5 della legge regionale (aspetto sui cui si ritona di seguito);
e) i requisiti per la realizzazione e l'uso delle aree e spazi per l'inumazione degli animali da affezione , nonché per l'eventuale cremazione (per inciso, trattandosi di carcasse di animali dovrebbe farsi uso del termine: "incenerimento") degli stessi.

Il precedente art. 9, comma 5 prevede che con il Regolamento di cui all'art. 11, anzidetto, previa intesa con l'ANCI, fossero definiti:
a. i requisiti e le caratteristiche per la costruzione di nuovi cimiteri, nonché le condizioni per la soppressione e i criteri di ristrutturazione di quelli esistenti;
b. le caratteristiche dei campi di inumazione, dei loculi, delle sepolture private, delle strutture cimiteriali e di quelle per la cremazione, tenendo conto delle diverse convinzioni culturali e religiose del defunto;
c. le caratteristiche e le modalità per la realizzazione di sepolture private fuori dai cimiteri.

Essendo quest'ultime materia oggetto di previa intesa con l'ANCI, tale intesa andava raggiunta prima dell'adozione del Regolamento di cui all'art. 11 legge regionale.

Con la D.G.R. n. 648 dell'8 maggio 2008 (in B.U.R. Marche n. 50 del 23 maggio 2008) è stato approvato lo "schema" di Regolamento finalizzato al raggiungimento dell'intesa con l'ANCI (senza specificare se si tratti della sezione regionale della stessa oppure dell'associazione in quanto tale, anche se l'indicazione della legge regionale porterebbe a questa seconda individuazione soggettiva, mentre un riferimento all'ANCI regionale emerge solo dal titolo della deliberazione con cui è stato approvato lo schema di Regolamento), il quale, per il momento, non assume ancora natura di norma regolamentare, assolvendo alla sola funzione di strumento di discussione con l'ANCI e rispetto al quale dovrà essere raggiunta intesa. Solamente che lo "schema" di quello che potrà essere, in futuro, il Regolamento regionale previsto dall'art. 11 L.R. (Marche) 1° febbraio 2005, n. 3, include già materie che sono estranee alle previsioni del precedente art. 9, comma 5 e, quindi, non oggetto d'intesa con l'ANCI.

Esame dell'articolato

L'articolo 1 definisce l'oggetto comprendendo, sostanzialmente, l'intero ambito considerato dall'art. 11 legge regionale, cioè includendo anche materie non oggetto d'intesa con l'ANCI; conclude con una norma di chiusura consistente nella salvaguardia delle disposizioni del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 per quanto non regolato da quello che sarà il Regolamento regionale, disposizione analoga, dal punto di vista sostanziale, a quella dell'art. 16, comma 3 L.R. (Emilia-Romagna) 29 luglio 2004, n. 19 e succ. modif.

L'articolo 2 prevede, sostanzialmente in coerenza con l'art. 54 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, che i comuni si dotino di piani cimiteriali (che meglio dovrebbero essere definiti come "piani regolatori cimiteriali"(Cfr.: anche l'art. 91 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285)), tra l'altro precedendo la possibilità che il singolo comune possa dotarsi di uno o più piani cimiteriali, il ché lascerebbe pensare a piani riferiti a singoli cimiteri e non al fabbisogno del comune, con una parcellizzazione degli strumenti che potrebbe perdere di vista le "necessità di sepoltura entro i venti anni successivi all'approvazione dei piani". I piani cimiteriali, pur se elaborandi nella prospettiva ventennale, sono oggetto di revisione ogni10 anni o anche prima, quando si verifichino significative modificazioni della situazione. Le aree cimiteriali e le loro zone di rispetto sono recepite dallo strumento urbanistico, il ché solleva la questione se i loro effetti possano aversi dall'adozione del singolo piano cimiteriale (o della sua revisione) oppure si determinino in un momento successivo quello degli effetti del recepimento nello strumento urbanistico. A parte l'aggravamento procedurale del recepimento da parte dello strumento urbanistico, l'introduzione di questo collegamento porta a considerare come gli effetti dei piani cimiteriali non possano che aversi con l'efficacia del recepimento da parte dello strumento urbanistico (aspetto che dovrà essere tenuto in debito conto sia nella definizione dell'arco temporale dei venti anni di vigenza dei piani cimiteriali, sia in relazione ai termini di revisione, ma - soprattutto - ai fini dell'effettiva operatività dei piani cimiteriali o del singolo piano cimiteriale. Tale aspetto tenderà a differire i tempi per l'effettiva legittimità di concessioni di aree al momento dell'efficacia del piano cimiteriale relativo allo specifico cimitero che ne sia interessato. Va segnalato come (comma 6) sia previsto un ampliamento del "fabbisogno" cimiteriale passando dal parametro 1, 5 (attualmente previsto dall'art. 58 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285) al parametro 2. Per altro, è importante la previsione (comma 7) che il "fabbisogno" può essere assicurato anche in un solo cimitero (per l'intero comune) e non singolarmente per ciascun cimitero presente nel comune.

L'articolo 3 regola sia la costruzione che l'ampliamento dei cimiteri, individuandone la competenza nel comune e con la definizione della documentazione ed elaborati tecnici rinviata a specifico Allegato, contraddistinto dal n. 1. Tra l'altro, vi si prevede una relazione geologica-geotecnica (sulla base delle previsioni del D.M. 11 marzo 1988 (in G.U. n. 127 del 1° giugno 1988) "Norme tecniche riguardanti le indagini sui terreni e sulle rocce, la stabilità dei pendii naturali e delle scarpate, i criteri generali e le prescrizioni per la progettazione, l'esecuzione e il collaudo delle opere di sostegno delle terre e delle opere di fondazione."). Per altro, le previsioni dell'Allegato 1 consentono, anche se in via a volte indiretta, di individuare quali siano gli impianti e strutture che devono essere presenti, specie considerando come alcune tipologie siano considerate più volte. Il rinvio del comma 5 non appare pertinente, in quanto la regione non ha potestà ad intervenire sui cimiteri di guerra, riservati allo Stato, oltretutto considerando che si tratterebbe, una volta che sarà in vigore, di norma di rango secondario.

L'articolo 4 limita la possibilità di soppressione dei cimiteri, sia per il fatto di subordinarli al previsione di piano cimiteriale, sia per il fatto che l'autorizzazione alla soppressione dovrebbe indicare (trascurando i tempi di moratoria delle sepolture (art. 97, comma 1 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 che, in quanto non modificando, andrà anche di seguito applicato) e di bonifica del terreno) l'identificazione degli scopi di destinazione dell'area nonché i tempi, ovviamente successivi alla moratoria ed alla bonifica, per darvi la destinazione così identificata, con una pretesa di preveggenza che, forse, non è particolarmente realistica. Particolarmente non condivisibile la previsione del comma 4 in quanto farebbe sì che eventuali concessioni cimiteriali di durata ultra99ennale o, più frequentemente, a tempo indeterminato (c.d. perpetuità) verrebbero trasferite in nuovo cimitero, oltretutto con oneri a carico del comune o del soggetto gestore del cimitero (salvo che i concessionari non scelgano di assumersi i relativi oneri rivolgendosi ad impresa priva che, per la previsione del successivo art. 16, comma 4, non potrà in alcun caso essere un soggetto esercente l'attività funebre): se si approntano le indicazioni di tale comma 4 con quelle dell'art. 98 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 risulta palese il danno, anche in termini patrimoniali, che essa determinerebbe a carico dei bilanci dei comuni.

L'articolo 5 ridefinisce quale "deposito mortuario" la camera mortuaria di cui all'art. 64 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285: andrebbe osservato, pur trattandosi di considerazioni di merito, come appaia poco utile il ricorso a terminologie diversificate in ambiti regionali, diversificazione foriera di equivocità. Per altro, le funzioni vengono ampliate consentendone l'accoglimento temporaneo anche ad altro oltre che ai soli feretri.

L'articolo 6 affronta il tema delle aree per inumazione e delle relative fosse, anche con indicazioni di dettaglio che sarebbero maggiormente proprie dei piani cimiteriali (come nel caso della previsione per i cui vialetti debbano essere tracciati "lungo il percorso delle spalle"). Rispetto alle fosse, rimangono sostanzialmente immutate le caratteristiche dimensionali, salvo alcuni aspetti: ad esempio, quanto considerato dai commi 3 e 4 (il ché comporta la presenza comunque di uno strato di terreno di spessore ben individuato) oppure dal comma 7. Di particolare rilievo è piuttosto quanto disposto dal comma 11 che consente la sepoltura anche senza l'obbligo di cassa, pur prevedendo, per ciascun singolo caso, un parere favorevole dell'ASUR (denominazione regionale delle ASL) "ai fini di cautela igienico-sanitaria", aspetto che evidentemente tende a tenere presenti talune prassi di sepoltura presenti in determinate comunità.

L'articolo 7, in materia di tumulazioni, prevede anche che siano adottate, se del caso, soluzioni costruttive volte a ridurre il pericolo d'infiltrazioni d'acqua. La normativa nazionale limitandosi alle indicazioni dell'art. 76 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 non considerava tale aspetto, seppure rientrante tra le buone norme di esecuzione a regola d'arte dei manufatti. In ogni caso, per i requisiti è fatto rinvio ad allegato (il n. 2), distinto in tre parti: requisiti generali, requisiti specifici per i loculi stagni, requisiti specifici per i loculi aerati. Tra i requisiti generali si nota, ad esempio, un (seppure leggero) aumento della portata delle solette orizzontali.

L'articolo 8 contiene un rinvio (di 6 mesi) per la definizione delle caratteristiche delle strutture destinate alla cremazione, che ovviamente non potrebbero estendersi a quanto considerato dall'art. 8 L. 30 marzo 2001, n. 130, in quanto questi di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. s) Cost.). Di fatto, ciò produrrà l'effetto che, fino a che non siano definite tali caratteristiche, non sarà possibile avviare la progettazione di impianti di cremazione nella regione.

L'articolo 9 consentirà, quando il Regolamento regionale sia in vigore, di sostituire il cippo d'identificazione anche con lapidi o altro, secondo una prassi largamente diffusa; se non ché anche questi elementi identificativi alternativi al cippo dovranno riportare "un identificativo alfa-numerico progressivo fornito dal servizio di accettazione del cimitero".

Gli articoli 10 e 11 appaiono estranei alla competenza regionale, in quanto rientranti dell'ambito della competenza regolamentare dei comuni che, trattandosi di servizi considerati dall'art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost., risulta di competenza (regolamentare) esclusiva di essi. Potrebbe , tra l'altro, prestarsi a qualche fattore di criticità la previsione dell'art. 10, comma 1, laddove afferma, condivisibilmente negli obiettivi impliciti, "senza alcuna discriminazione, in particolare per ragioni di culto", dato che con essa si potrebbe considerare che non possano aversi concessioni in cui le ragioni di culto siano esplicite (ad esempio: per determinate congregazioni od istituti di culto, quale esso sia). Per quanto riguarda la previsione dell'art. 10, comma 2, va osservato come essa sia quanto meno fuori luogo trattandosi, oltre che per quanto detto in via generale sui due articoli 10 e 11, di aspetti che non potrebbero, a rigore, essere affrontati con norme di rango secondario, hanno riguardo alla materia di cui all'art. 117, comma 2, lett. p) Cost. e sono, attualmente, già oggetto di regolazione da parte del Titolo V della parte I del testo unico di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e succ. modif. Per quanto riguarda gli aspetti affrontati all'art. 11, fermo restando che si tratta in larga parte di materia attinente alla potestà regolamentare (esclusiva) dei comuni, si deve altresì osservare come, dal punto di vista legislativo, si sia di fronte a materie considerate dall'art. 117, comma 2, lett. l) ed m) Cost.

L'articolo 12 considera le cappelle private fuori dai cimiteri (anche qui con aspetti che coinvolgono materie di cui all'art. 117, comma 2, lett. l) ed m) Cost.), prevedendosi, tra l'altro (comma 2) la preventiva previsione dello strumento urbanistico in vigore.

L'articolo 13 considera la sepoltura di animali d'affezione, senza per altro definirli. Improprio il richiamo terminologico a crematori per animali, per le considerazioni già precedentemente fatte, tanto più che il termine corretto è presente al comma 4 ed è coerente alle norme in materia dell'Unione europea. Per altro, si considera come la materia sarebbe più propria di un Regolamento veterinario che di attività funebre e cimiteriale.

Per quanto riguarda gli articoli 14 e 15 dovrebbe osservarsi come seppure attuativi degli artt. 7 ed 8 delle legge regionale, sarebbe individuabile una riserva di legge. Oltretutto, la definizione di requisiti vada valutata non sottovalutando il paragrafo 15, comma 6 direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno (in G.U.U.E. n. L 376 del 27 dicembre 2006). Per quanto attiene alla formazione professionale non emergono indicazioni se le previsioni considerate tengano conto dell'attuale legislazione della regione Marche in materia di formazione professionale, aspetto che merita di essere affrontato, se non altro per il fatto che già altre regioni hanno rilevato, a posteriori, conflittualità con la "propria" normativa, in quanto non presa inizialmente in considerazione. La formulazione dell'art. 15, comma 3 può, per la sua genericità, prestarsi a equivocità e appare foriera di contenziosi non agevolmente affrontabili.

L'articolo 16 atterrebbe, a stretto rigore, alla materia di cui all'art. 117, comma 2, lett. e) Cost. e, in parte (comma 3), risulta inutile sia in quanto già presente nell'ordinamento giuridico (art. 7 L. 30 marzo 2001, n. 130, che, attenendo a disposizioni non influenzate dalla previsione del suo art. 3 (in pratica gli articoli da 4 ad 8 di questa legge), è ordinariamente in vigore, quale legge dello Stato, dal 3 maggio 2001), sia per il grado normativo (secondario) della fonte in cui è inserita. Per quanto riguarda il comma 4 si osserva che si tratta di aspetti che rientrano nella riserva di legge di cui agli artt. 23 e 41, comma 2 Cost., per cui non possono non aversi perplessità di una tale previsione in ambito regolamentare.

L'articolo 17 considera la c.d. verifica feretro e la figura dell'incaricato al trasporto, con formulazioni mutuate da altre esperienze regionali.

L'articolo 18 regola il trasporto funebre. Seppure presente anche nel Regolamento di altra regione (art. 34 Regolamento regionale (Lombardia) n. 6/2004; ma ciò non costituisce qualificazione di legittimità) non può non osservarsi come quanto previsto dal comma 2 leda la capacità di auto-organizzazione dei Comuni, ma anche si pone in contrasto con il D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (in S.O. n. 107 alla GU. n. 100 del 2 maggio 2006) e succ. modif. "Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE". Considerazioni analoghe valgono per il comma 3, dato che non spetta alla regione attribuire al comune l'onere della fornitura della bara (leggi: cassa mortuaria), né attribuire l'onere del trasporto, tanto più che detta materia è regolata da norma di legge vigente (art. 1, comma 7.bis D.L. 27 dicembre 2000, convertito, con modificazioni, nella L. 28 febbraio 2001, n. 26). Il relazione al comma 5 va osservato come, allo stato attuale, la figura dell'Ufficiale dello stato civile sia del tutto estranea alle funzioni concernenti il trasporto di cadaveri, essendo quest'ultimo, semmai, un servizio rientrante tra le funzioni amministrative dei comuni ai sensi dell'art. 13 del testo unico di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e succ. modif. ed estraneo alle funzioni considerate al successivo art. 14, tra cui rientrano le funzioni proprie del servizio dello stato civile.

L'articolo 19 ha riguardo ai mezzi per il trasporto dei cadaveri e alle relative rimesse.

L'articolo 20 considera le sale del commiato (art. 3, commi 2 e 3 legge regionale), prevedendosi (comma 6) che in esse siano eseguibili nelle sale del commiato attività d'imbalsamazione o di tanatoprassi, fermo restando che la prima attività è riservata a medici esercenti e le seconda è, allo stato, …. ancora vietata (per non dire che la sua esecuzione non si collochi all'interno della fattispecie di cui all'art. 411 CP, anche se vi siano aziende che affermino di proporla, magari sull'assunto che si tratti solo di attività non, ancora, regolata. Solo che la sua invasività e le operazioni a cui è sottoposto il cadavere possono sono tali da sconfinare, appunto, nel vilipendio, salvo non fare ricorso all'istituto, dal punto di vista, giuridico, dell'imbalsamazione cosa che riporta la questione nella competenza esclusiva di medici esercenti la professione e sotto la vigilanza dell'ASUR).

L'articolo 21 considera il periodo di osservazione: Qualche perplessità va sollevata in relazione all'ultimo periodo del comma 2 per le considerazioni già formulate in relazione all'art. 18, disposizioni che, entrambe, rilevano in relazione all'art. 119 Cost..