Circolare Sefit n. 4708 del 22.05.2002
NORMATIVA DI RIFERIMENTO PER UN CIMITERO
DESTINATO AD OSPITARE LE SPOGLIE ANIMALI
1. Premessa
Pervengono quesiti sulle modalità da seguire per la realizzazione di cimiteri per animali d’affezione. Di seguito si è analizzata la situazione normativa.
Premettendo che ci si trova in assenza di una disciplina legislativa specifica, tuttavia è possibile rinvenire una serie di norme, appartenenti a provvedimenti che, tra loro, differiscono per natura, materia ed epoca, ma che costituiscono i binari sui quali sviluppare l’analisi delle possibilità.
Le norme la cui applicazione non dà luogo ad incertezze sono, in ordine cronologico:
a) art.674 del Codice Penale;
b) art.264 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie (1);
c) D.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, Regolamento di polizia veterinaria (2) e successive modificazioni;
d) D.Lgs. 14 dicembre 1992, n. 508, Attuazione della direttiva 90/667/CEE del Consiglio del 27 novembre 1990, che stabilisce le norme sanitarie per l’eliminazione, la trasformazione e l’immissione sul mercato di rifiuti di origine animale e la protezione dagli agenti patogeni degli alimenti per animali di origine animale o a base di pesce e che modifica la direttiva 90/425/CEE (3);
e) D.M. 26 marzo 1994, Raccolta e trasporto di rifiuti di origine animale (4).
Le norme che, in maniera specifica, disciplinano i cimiteri che ospitano le spoglie umane, ma che a nostro giudizio, in assenza di specifica normativa per i cimiteri di animali da affezione trovano applicazione anche nella fattispecie oggetto del nostro esame sono:
a) art.338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, cit.;
b) gli artt. 54, 55, 56 co.1 e co.3, 57, 60, 61, 68 del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, Approvazione del regolamento di polizia mortuaria.
L’estensione analogica delle norme citate alla fattispecie in oggetto è giustificata dal carattere tecnico-sanitario delle stesse. Si tratta, infatti, di disposizioni volte a salvaguardare l’igiene e la salute pubblica dal pericoli di contaminazione connessi alla decomposizione dei corpi. Vale a dire siamo in presenza di quella eadem ratio che rende ammissibile il ricorso all’analogia legis.
In conclusione, si illustreranno le possibili soluzioni tecnico-giuridiche, volte a superare la presente lacuna. In particolare si farà riferimento a quanto disposto al Titolo VII del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, concernente i regolamenti locali di igiene e sanità e di polizia veterinaria. È nell’articolo 346, in assenza di norme di rango superiore, che viene individuato lo strumento locale capace di dettare una normativa di dettaglio in materia di cimiteri per animali da affezione, vale a dire il regolamento comunale del servizio veterinario.
Per consentire una omogeneità applicativa, la normativa di principio per la sepoltura degli animali d’affezione è opportuno derivi da un atto di carattere nazionale, e/o, attraverso strumenti di legislazione concorrente da atto normativo regionale, a seguito della LC 3/2001, di modifica del Titolo V della Costituzione. Ciò non toglie che, vista la natura di legislazione concorrente, ogni Regione legiferi già fin d’ora, anche in assenza di norma nazionale di principi.
2. Ricognizione della normativa esistente
attualmente in vigore
Di seguito si analizzano le singole disposizioni attinenti, elencate in premessa.
Il testo dell’art.674 del Codice Penale, intitolato Getto pericoloso di cose, è il seguente:
“Chiunque getta o versa, in un luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altrui uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti, è punito con l’arresto fino a un mese o con l’ammenda fino a lire quattrocento mila.”
Si configura il reato di cui sopra quando la carcassa dell’animale viene gettata all’aperto; se viene invece gettata in corsi d’acqua alla contravvenzione penale di cui sopra si aggiunge la contravvenzione di cui all’art.6 T.U. pesca del 1931.
Accertato che l’abbandono della carcassa all’aperto costituisce reato, è opportuno valutare, di seguito, quali soluzioni vengono offerte dal nostro ordinamento per disfarsene.
2.2. Le carcasse animali quali materiali ad alto
rischio
Le carcasse di animali, ad esclusione di quelle relative ad animale per esperimento (classificate rifiuti pericolosi a rischio infettivo in base al punto 3 dell'allegato 1 relativo all'applicazione dell'art. 2 comma 1, lettera a) del DM 26/6/2000, n. 219) seguono le norme del D.Lgs. 14 dicembre 1992, n. 508 (art. 3), essendo definiti materiali ad alto rischio, e la disciplina in esso prevista (5).
2.3. La normativa di riferimento: il D.Lgs. 508/92
In ragione della loro natura il D.Lgs. n. 508/92 dispone la eliminazione delle carcasse animali tramite incenerimento (6) o sotterramento.
In particolare, per quanto riguarda il sotterramento, il D.Lgs. cit. contiene alcune prescrizioni (7):
1) il terreno deve essere adeguato per evitare contaminazioni delle falde freatiche o danni all’ambiente;
2) la profondità deve essere sufficiente ad impedire a carnivori di accedervi (8);
3) nel caso ciò sia opportuno, le carcasse, prima del sotterramento, devono essere cosparse con un disinfettante stabilito dal servizio veterinario dell’unità sanitaria locale di competenza (9).
Il D.Lgs. n. 508/92 affida la scelta dell’incenerimento o del sotterramento all’autorità sanitaria locale, la quale decide basandosi sia su una serie di parametri in esso contenuti sia su quanto specificamente previsto dal Regolamento di polizia veterinaria D.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320 e successive modifiche.
Il D.Lgs. n. 508/92 trova applicazione per l’eliminazione delle carcasse di ogni di ogni tipo di animale, la cui carne non sia destinata al consumo, comprese, quindi, quelle degli animali d’affezione (10).
2.4. Il trasporto di carcasse animali
Si conclude questa rassegna della normativa vigente in materia, con l’analisi del D.M. 26 marzo 1994 (11), che disciplina la raccolta e il trasporto delle carcasse di cui all’art.3 del D.Lgs. n. 508/92 dal luogo di produzione al luogo di eliminazione.
Il decreto dispone che i contenitori o i veicoli furgonati da adoperarsi:
a) siano specificamente identificati e autorizzati dal servizio veterinario dell’unità sanitaria locale competente;
b) abbiano una perfetta tenuta anche per quanto riguarda il dispositivo di chiusura ermetica della superficie di carico;
c) siano costruiti in materiale resistente, impermeabile, facilmente lavabile e disinfettabile;
d) siano sottoposti annualmente alla verifica del mantenimento del possesso dei requisiti di idoneità da parte del servizio veterinario della AUSL di competenza;
e) siano registrati presso il servizio veterinario della AUSL di competenza;
f) siano identificati mediante targa inamovibile di metallo, o di altro materiale idoneo, riportante la dicitura “Trasporto ad alto rischio”, l’indicazione della AUSL di competenza ed il numero a ciascuno assegnato dalla stessa AUSL sulla base dell’ordine di registrazione del mezzo;
g) non siano destinati al trasporto di animali vivi, di alimenti e altre merci;
h) siano sottoposti dopo ogni scarico a lavaggio e radicale disinfezione risultanti dalla dichiarazione sottoscritta del gestore dell’impianto o da un suo rappresentante riportata sia sul registro di carico e scarico, sia sulla bolla da consegnare al trasportatore.
Anche tale decreto risulta applicabile al trasporto delle carcasse di animali d’affezione, tuttavia appare lampante il fatto che sia stato formulato tenendo presente il trasporto indiscriminato di grandi quantità di carcasse, non invece quello di animali di piccole o medie dimensioni sistemati singolarmente in appositi contenitori.
2.5. La salvaguardia da pericoli epidemici
Per concludere è opportuno analizzare il contenuto dell’art.264 del R.D. 27 luglio 1934:
“I veterinari, i proprietari o detentori, a qualunque titolo, di animali
domestici, nonché gli albergatori e conduttori di stalle di sosta, debbono
denunciare immediatamente al podestà (12)
del luogo, dove si verifichi, qualunque caso di malattia infettiva diffusiva
del bestiame, accertata o sospetta, e qualunque caso di morte improvvisa di
animale non riferibile a malattia comune già accertata.
Il contravventore è punito con la sanzione amministrativa da lire
1.000.000 a lire 5.000.000.
L’autorità sanitaria, mediante apposite ordinanze, può rendere obbligatorie,
nei casi di malattie infettive del bestiame, le disposizioni contenute nel
presente titolo dirette a impedire e limitare la diffusione delle malattie
infettive diffusive dell’uomo.
Il contravventore a tali disposizioni è punito con la sanzione amministrativa da lire 1.000.000 a lire 5.000.000”.
Si tratta di una denuncia obbligatoria di morte quando vi sia il sospetto o la certezza di malattia infettiva diffusiva. Si noti che la materia è stata integrata nel caso di specifici pericoli epidemici (ad es. BSE).
Le norme vigenti in materia di morte, trasporto ed eliminazione delle carcasse di animali sono state sopra evidenziate. Palesemente sono state ideate per operazioni indiscriminate, volte appunto all’eliminazione razionale del materiale ad alto rischio.
Orbene, lo scopo sotteso ad un cimitero per animali è esattamente l’opposto, vale a dire, si vuole consentire ai proprietari di tributare un omaggio ai loro animali attraverso la identificazione di un luogo ove sono sepolte le spoglie.
In presenza di un vuoto normativo circa i cimiteri per animali occorre valutare quali fra le norme che si sono esaminate possano essere applicate.
La risposta è: tutte le disposizioni di carattere sanitario, volte, cioè, a prevenire ed eliminare i rischi per la salute pubblica, in quanto elemento che accomuna entrambe le fattispecie, pur con le dovute differenze dovute al diverso scopo.
In attesa che vengano emanate norme specifiche, troveranno, quindi, applicazione le disposizioni relative al sotterramento di cui all’art.3, comma 4, del D.Lgs. n. 508 del 1992, nonché l’art.674 del Codice Penale per quanto riguarda l’abbandono all’aperto della carcassa e l’art.6 T.U. sulla pesca concernente l’abbandono in un corso d’acqua. Per scongiurare poi possibili rischi per la salute umana e animale, di cui all’art.264 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, la richiesta di inumazione deve essere sempre accompagnata da un certificato veterinario attestante la causa di morte dell’animale e la presenza o meno di malattie infettive.
Per quanto riguarda le norme poste dal D.M. 26 marzo 1994, concernente la raccolta e il trasporto, pur nella consapevolezza della diversa fattispecie avuta a modello dal legislatore, vanno applicate al trasporto delle spoglie degli animali d’affezione effettuato dall’impresa incaricata del trasporto, anche se occorrerà valutare in quale forma.
3. Normativa relativa al settore cimiteriale umano
estensibile ai cimiteri per animali da affezione
Le norme che disciplinano il settore cimiteriale umano che possono trovare applicazione anche ai cimiteri per animali d’affezione fino a quando persisterà il vuoto normativo, sono le seguenti:
a) art. 338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, cit.;
b) artt. 54, 55, 56 co.1 e co.3, 57, 60, 61, 68 del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, Approvazione del regolamento di polizia mortuaria.
Anche in questo caso, come già si è potuto vedere in precedenza, si tratta di norme di carattere tecnico-sanitario.
Innanzitutto andiamo ad esaminare l’art.338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, articolo che contiene la disciplina relativa alle fasce di rispetto cimiteriali e che, come si è detto a proposito delle norme di carattere sanitario disciplinanti il trasporto e l’eliminazione delle carcasse, trova applicazione anche ai cimiteri per animali.
Il testo unico delle leggi sanitarie del 27/7/1934 n. 1265, all’art.338 dispone che vi debba essere una distanza di almeno duecento metri fra il muro perimetrale del cimitero ed il centro abitato. Entro tale fascia vige infatti il divieto di costruire nuovi edifici e di ampliare quelli esistenti.
Si deve però far presente che la presenza di alcuni edifici all’interno delle zone di rispetto cimiteriale non concretano violazione delle distanze minime, dal momento che l’art.338 parla di “centri abitati” cioè di aggregati edilizi con infrastrutture quali: vie, piazze, chiese, negozi ecc. Non rientra poi nel divieto di cui all’art.338 la costruzione di edifici sprovvisti dei requisiti di durata, inamovibilità ed incorpamento nel terreno, quali le cabine elettriche, le edicole per la vendita dei fiori e simili, i chioschi ecc.
Nel concetto di centro abitato sono compresi non solo gli edifici adibiti ad abitazione, ma anche le stalle, i fienili, le costruzioni industriali ed in genere ogni fabbricato inamovibile ed incorporato nel terreno.
Le fasce di rispetto sono poste in primo luogo per salvaguardare la salute pubblica dalla minaccia sia di possibili infezioni, di inquinamento delle falde acquifere, sia di traumi psicologici causati dalla visione continua di serie di tombe o delle costruzioni in muratura per le tumulazioni, illuminate e/o ben visibili a distanza. In secondo luogo tali fasce garantiscono la possibilità di effettuare ampliamenti del cimitero in futuro.
L’art.338 nei commi quarto e quinto prevede delle deroghe alla regola generale sopra enunciata. Deroghe che consentano la costruzione o l’ampliamento dei cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati.
“… Il prefetto, quando abbia accertato che a causa di speciali condizioni locali non è possibile provvedere altrimenti può permettere la costruzione e l’ampliamento dei cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati. Può altresì il prefetto, su motivata richiesta del Consiglio comunale, deliberata a maggioranza assoluta dei consiglieri in carica, e previo conforme parere del consiglio provinciale di sanità, quando si oppongono ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi, ridurre l’ampiezza delle zone di rispetto di un cimitero, delimitandone il perimetro in relazione alla situazione dei luoghi, purché nei centri abitati con popolazione superiore ai 20.000 abitanti il raggio della zona non risulti inferiore ai 100 metri ed almeno 30 metri per gli altri comuni.”
La deroga di cui sopra opera esclusivamente in relazione all’ipotesi di ampliamento di cimiteri preesistenti (ex art.57 comma 4 del D.P.R. 285/90), non opera invece nell’ipotesi di espansione degli agglomerati urbani in direzione dei cimiteri.
Rispetto alla formulazione originaria dell’art.338 ha subito diverse evoluzioni l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione amministrativa per la riduzione delle zone di rispetto. Infatti con l’entrata in vigore della legge 13 marzo 1958 n. 296, istitutiva del Ministero della Sanità, tutte le attribuzioni del Prefetto in materia di sanità pubblica, furono trasferite agli organi periferici di suddetto ministero.
Precisamente tale potere passò al medico provinciale. Poi, con l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario, il potere autorizzativo venne trasferito agli organi regionali.
Infatti l’art.13 del D.P.R. n. 4 del 1972 dispose in modo esplicito, il trasferimento degli uffici dei medici provinciali alle regioni a statuto ordinario territorialmente competenti.
Infine con la riforma del Servizio Sanitario nazionale avvenuta con la legge 833 del 1978 si è provveduto a trasferire alle Regioni le competenze in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera e a delegare alle stesse le funzioni in materia di materia di igiene e sanità pubblica. Competenze che sono esercitate dalle USSL (art.7 comma 4, legge 833/1978), attraverso l’istituzione di appositi servizi di igiene pubblica.
Per le ragioni che si sono appena evidenziate, il completo operare dell’art.338 al caso in esame comporta una scelta particolarmente accurata del terreno da destinarsi a cimitero per animali, dovendosi acquistare, oltre allo spazio da destinarsi effettivamente a cimitero, un numero cospicuo di ettari da destinarsi a fasce di rispetto (si veda anche il vincolo di cui all’art.104 co.2 e 3 del D.P.R. 285/90 per l'insediamento di una cappella privata fuori del cimitero) (13).
Per quanto riguarda, invece, il regolamento di Polizia Mortuaria si è del parere che trovino applicazione le norme contenute negli artt. 54, 55, 56 co.1 e co.3, 57, 60, 61, 68, in quanto norme prettamente tecniche volte anch’esse alla salvaguardia dell’igiene pubblica ed ambientale.
Le dimensioni delle fosse, la loro profondità, la loro organizzazione spaziale non sono strettamente legate alle prescrizioni del D.P.R. 285/90, costruite sulle misure e sulle quantità di materiale organico proprie dei cadaveri. Difatti una delle particolarità del cimitero d’animali d’affezione è la grande variabilità delle taglie, ma anche delle caratteristiche delle spoglie (in relazione alla pelle, alla pelliccia, alle penne, ecc.). Si potrà, invece, fare riferimento alla profondità minima individuata in studi in materia (14) e ad una maglia di larghezza e lunghezza strettamente correlata alla tipologia di carcasse da inumare.
È consentita sia la dispersione delle ceneri in apposita area nel cimitero, sia la raccolta in un cinerario comune in forma indistinta, sia la tumulazione in sepoltura individuale o collettiva.
La legge 30 marzo 2001, n. 130, relativa all'affidamento, conservazione e dispersione di ceneri umane, può essere di riferimento, per l'affidamento e la dispersione di ceneri derivanti dall'incenerimento di spoglie animali.
3.4. La tumulazione di carcasse di animali da affezione
Si è del parere che qualora specifiche tecnologie parifichino l’efficacia di tali tipologie di sepoltura alla inumazione, ne debba essere valutata la convenienza.
Concludendo, una soluzione tecnico-giuridica, diretta a colmare la presente lacuna, in assenza di norme di principio per la sepoltura degli animali d’affezione, è quella di procedere in via legislativa (e con dettagli regolamentari) da parte delle Regioni e, ove necessario, con regolamento comunale del servizio veterinario, in osservanza delle disposizioni di cui al Titolo VII del R.D. 27 luglio 1934, n.1265, concernenti i regolamenti locali di igiene e sanità e di polizia veterinaria, ed in particolare dell’articolo 346.
Pertanto le indicazioni della presente circolare possono essere assunte a riferimento nella situazione di lacuna normativa statale, fermo restando che, laddove le regioni abbiano adottato proprie norme legislative, sono queste ultime a trovare applicazione, e - conseguentemente, si conclude l’esame della situazione riportando, in quanto note, le seguenti norme di carattere regionale:
- Regione Piemonte:
Legge regionale 7 aprile 2000, n. 39 (Cimiteri per animali d'affezione)
Decreto Del Presidente Della Giunta Regionale 22 maggio 2001, n. 5 (Regolamento di attuazione di cui all'art. 3 della legge regionale 7 aprile 2000, n. 39)
- Regione Liguria:
Legge regionale n. 23 del 22-03-2000 (Tutela
degli animali di affezione e prevenzione del randagismo)
- Regione Lazio:
Legge regionale n. 34 del 21-10-1997 (Tutela
degli animali di affezione e prevenzione del randagismo)
- Regione Sicilia:
Legge regionale n. 15 del 3/7/2000 (Istituzione dell'anagrafe canina e norme per la tutela degli animali da affezione e la prevenzione del randagismo)
Si invitano le aziende, società ed enti associati a segnalare eventuali norme legislative regionali che vengano, eventualmente adottate nella regione di operatività.