Sentenze- massime

[ I ] Va ha distinta la cessione del diritto di uso dei loculi del sepolcro, assimilabile a quella di un diritto reale di superficie, essendo demaniale solo l'area di sedime della cappella, ha ritenuto che l'art. 71 del D.P.R. n. 1880/1942, vigente all'epoca della vendita dei quattro loculi effettuata da ( … ) a favore dei danti causa degli originari attori (1.7.1973) - abrogato solo nel 1975 dal D.P.R. n. 803/1975 -, consentisse la cessione totale o parziale del diritto di uso delle sepolture private a terzi per atto tra vivi, o di ultima volontà da parte del concessionario, salvo che la stessa fosse incompatibile col carattere del sepolcro secondo il diritto civile, e sempre che i regolamenti comunali e l'atto di concessione non disponessero altrimenti. [ II ] Tradizionalmente si distingue tra diritto primario al sepolcro, ossia il diritto di essere seppellito o di seppellire altri in un dato sepolcro, e che taluno ritiene avere natura reale, tale altro personale, diritto che si trasmette solo iure sanguinis o al coniuge del fondatore (Cass. 17.4.2009 n. 9331), ed il diritto di sepolcro secondario, questo però di natura personalissima ed intrasmissibile, che spetta a chiunque sia congiunto di una persona, che riposa in un sepolcro, di accedervi e di opporsi ad ogni trasformazione che arrechi pregiudizio al rispetto dovuto a quella spoglia. Questo diritto secondario è senz'altro, come si è detto, un diritto di natura personale, difettando il potere sulla cosa caratteristico del diritto di sepolcro primario, e consistendo esso piuttosto che nella tutela del godimento o dell'uso di un sepolcro, nella tutela del sentimento del parente verso il defunto (Cass. 10.1.2023 n. 370).

[I] Un eventuale contrasto delle decisioni giurisdizionali del Consiglio di Stato con il diritto europeo non integra, di per sé, l'eccesso di potere giurisdizionale denunziabile ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost., atteso che pure la violazione delle norme dell'Unione europea o della CEDU dà luogo ad un motivo di illegittimità, sia pure particolarmente qualificata, che si sottrae al controllo di giurisdizione della Corte di cassazione, né può essere attribuita rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio, essendo tale valutazione, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriera di incertezze, in quanto affidata a valutazioni contingenti e soggettive (v. Cass. Sez. U. 11/11/2019, n. 29085; Id. 06/03/2020, n. 6460). [II] Cica un ritento eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, va ulteriormente rammentato che, secondo altrettanto costante orientamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, un siffatto vizio è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. Ipotesi che però non ricorre quando il Consiglio di Stato - come nella specie - si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio che il loro coordinamento sistematico disvela. Tale operazione ermeneutica porta all'insussistenza di un denunciato vizio, posto che il Consiglio di Stato ha ritenuto ricavabile direttamente dall'art. 6, comma 2, l. n. 130 del 2001 e dal (con essa) mutato regime giuridico della gestione dei crematori l'effetto estintivo della concessione del ... e di tale operazione ermeneutica ha argomentatamente dato conto nella motivazione della sentenza impugnata.

[ I ] Il bene tutelato dalle fattispecie delittuose racchiuse nel Capo II del Titolo IV del Libro II del codice penale - ove è collocato l'art. 408 cod. pen. - va individuato, come chiaramente emerge dalla stessa intitolazione della rubrica, nella "pietà dei defunti", da intendersi nel senso di pietas: locuzione che designa quel diffuso e sentimento, individuale e collettivo, il quale si manifesta nel rispetto tributato ai defunti ed alle cose destinate al loro culto nei cimiteri e nei luoghi di sepoltura. La pietas per i defunti, in particolare, è un sentimento che attiene all'essere umano in quanto tale anche quando ha cessato di vivere, come proiezione ultra-esistenziale della persona, e ciò indipendentemente dall'adesione a un particolare credo religioso, come, del resto, lascia chiaramente intendere la suddivisione dei Capi contenuti in questo Titolo, che distingue, appunto, i "Delitti contro le confessioni religiose" - rubrica introdotta dall'art. 10, comma 2, I. 24 febbraio 2006, n. 85, che ha sostituto la precedente "Delitti contro la religione dello Stato e dei culti ammessi" - dai "Delitti contro la pietà dei defunti". [ II ] il reato di vilipendio delle tombe di cui all'art. 408 cod. pen. è punito a titolo di dolo generico, sicché basta la coscienza e volontà del vilipendio stesso insieme con la consapevolezza del particolare carattere del luogo richiesto dalla norma, quale cimitero o altro luogo di sepoltura, essendo pertanto irrilevante il movente dell'azione, né essendo necessaria l'intenzione di offendere la memoria di un determinato defunto (Sez. 3, n. 43093 del 30/09/2021, Albertario, Rv. 282298-02), e la circostanza che la condotta sia avvenuta non per arrecare offesa al defunto, ma alla persona che aveva fatto sistemare la tomba per onorarlo e ricordarlo (Sez. 3 n. 4038, del 29/03/1985, Moraschi, cit.).

Gli artt. 93 d.P.R. 803/1975 e 92 d.P.R. 285/1990, cioè le norme presenti negli ultimi due regolamenti di polizia mortuaria si limitano ad affermare che le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente all'entrata in vigore del presente regolamento, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell'ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza dei cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero. Ma il fatto che non affrontino il tema delle concessioni perpetue non vuol dire che esse siano immodificabili perché sul punto esistono pronunciamenti giurisprudenziali. L'Amministrazione ha il potere di revocare le concessioni, anche perpetue, su aree demaniali cimiteriali, a fronte di motivate ragioni, e ciò in quanto lo ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un 'diritto affievolito in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico e conseguentemente non preclude l'esercizio dei poteri autoritativi da parte della p.a. concedente, sicché sono configurabili interessi legittimi quando sono emanati atti di autotutela, atteso che dalla demanialità del bene discende l'intrinseca cedevolezza del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su un bene pubblico. (Consiglio di Stato sez. V, 26 settembre 2022, n.8248).

[ I ] La disposizione di cui all'art. 71 del Regio Decreto n. 1880/1942, che consentiva la possibilità di cessione del diritto d’uso delle sepolture private a terzi, è stata abrogata dal primo regolamento di polizia mortuaria nazionale, adottato con d.P.R. n. 803/1975, poi sostituito dal successivo d.P.R. n. 285/1990. Il primo regolamento di cui trattasi, in particolare, all’art. 94 prevedeva, a differenza di quanto prescritto dal precedente Regio Decreto succitato, che il diritto d’uso nelle sepolture private fosse riservato alla persona del concessionario e a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro. Da ultimo, il vigente regolamento di polizia mortuaria nazionale, che ha sostituito il precedente risalente al 1975 (d.P.R. n. 285/1990), all’art. 93 ha circoscritto ulteriormente il diritto d’uso nelle sepolture private, prevedendo come esso debba essere riservato alle (sole) persone dei concessionari e dei loro familiari, consentendo, su richiesta dei primi, la possibilità di tumulazione di salme di persone che risultino essere state con loro conviventi, nonché di salme di persone che abbiano acquisito particolari benemerenze nei loro confronti, secondo i criteri stabiliti nei regolamenti. in altri termini, la possibilità di cedere a terzi il diritto di uso in sepolture private risultava essere stata già bandita dall’ordinamento giuridico al momento della cessione dei diritti d’uso sui loculi di cui trattasi, tenuto conto sia delle specifiche disposizioni introdotte dai nuovi regolamenti nazionali di polizia mortuaria e sia della natura pacificamente demaniale dell’area cimiteriale stabilita, in maniera inequivoca, già dal codice civile entrato in vigore nel 1942. [ II ] La distinzione tra "sepolcro di famiglia (o gentilizio)" e £sepolcro ereditario" è stata più volte messa in luce dalla Corte di Cassazione (cfr. Cass., Sez. Un., 28 giugno 2018, n. 17122) che ha avuto modo di precisare come nel sepolcro ereditario lo ius sepulchri si trasmetta nei modi ordinari, per atto inter vivos o mortis causa, come qualsiasi altro diritto, dal titolare anche a persone anche non facenti parte della famiglia, mentre nel sepolcro gentilizio o familiare - tale dovendosi presumere il sepolcro, in caso di dubbio - lo ius sepulchri è attribuito, in base alla volontà del fondatore, in stretto riferimento alla cerchia dei familiari destinatari del sepolcro stesso, acquistando il singolo familiare, iure proprio e sin dalla nascita, detta situazione giuridica soggettiva di vantaggio per il solo fatto di trovarsi, rispetto al fondatore, in un rapporti di parentela iure sanguinis ovvero iure coniugis, e non iure successionis, determinandosi così una peculiare forma di comunione fra contitolari di tale diritto, caratterizzata dalla sua non trasmissibilità, per atto tra vivi o mortis causa, oltre che dalla sua imprescrittibilità e irrinunciabilità. Il summenzionato diritto di sepolcro subisce una trasformazione, mutando titolo da “familiare o gentilizio” ad “ereditario” soltanto con la sola morte dell'ultimo superstite della cerchia dei familiari designati dal fondatore, rimanendo soggetto, per l'ulteriore trasferimento e solo a partire da quel momento, alle ordinarie regole della successione mortis causa.

Giurisprudenza uniforme e datata afferma che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per la definizione delle controversie avente ad oggetto la pretesa del ricorrente al riconoscimento del proprio diritto all'utilizzo di un sepolcro che l'Amministrazione comunale ha invece riconosciuto ad altri, facendo cattivo uso delle regole in tema di famiglia e di successioni e, in tal modo, negandogli illegittimamente il diritto a subentrare in qualità di erede in linea collaterale del concessionario d'origine; si tratta, quindi, di una controversia che non ha ad oggetto, se non in via mediata e riflessa, il proprium del rapporto concessorio così come gli obblighi dallo stesso rinvenienti, bensì l'individuazione dell'originaria titolarità del ius sepulchri, cioè un aspetto che esula dagli ambiti pubblicistici della vicenda e concerne unicamente la titolarità di un diritto di matrice civilistica (per tutte Cons. Stato, V 2 settembre 2016 n. 3796).

Nella procedura di project financing la fase preliminare di individuazione dell’aggiudicatario si connota per un’amplissima discrezionalità amministrativa, tale da non potere essere resa coercibile, in quanto consiste non nella scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma nella valutazione di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore dei fondi.

Il vincolo di inedificabilità cimiteriale persiste per la durata della funzione cimiteriale, che non cessa, anche se vi sia stata dichiarazione di soppressione di un cimitero, per un'eventuale tumulazione in sepolcreto privato ivi insistente. Nel caso di soppressione di un cimitero, decorso il periodo di 15 anni dalla soppressione, prima di destinare l'area ad altro uso, questa va adeguatamente bonificata e solo successivamente può venire meno il vincolo di inedificabilità.

La perimetrazione della nozione dei “luoghi di culto” ai centri di aggregazione giovanile è, infatti, priva di fondamento normativo in quanto la nozione di cimitero ricomprende i siti ai quali la comunità dei credenti attribuisce valore sacro secondo intima convinzione ed il proprio sentimento religioso, tenuto anche conto che il fenomeno della ludopatia si pone come trasversale e non interessa solo le fasce giovanili ma anche le fasce di popolazione con età più avanzata. In tale ampia nozione può essere ricompreso anche il cimitero come luogo di “riposo” destinato alla sepoltura e al culto dei defunti, al rispetto della “pietas”, valore ad un tempo laico e religioso facente parte della tradizione culturale e cattolica (T.A.R. Liguria, n. 158/2013). Non va tralasciato di considerare che il cimitero assume anche un valore religioso; in questo luogo si svolgono infatti i riti della sepoltura, le cerimonie di commiato alle salme e il raccoglimento dei parenti, sicché esso diviene, specie nella tradizione cattolica, luogo di riconciliazione, di commemorazione e di preghiera. La stretta connessione tra il cimitero e la religione è, peraltro, attestata dal frequente utilizzo di segni cristiani, come il simbolo del crocifisso, la celebrazione in loco di funzioni religiose che esprimono il rapporto da credente con il mistero della morte e dell’aldilà; ne è prova che nei cimiteri sono usualmente presenti chiese funerarie per l’accoglienza dei fedeli (come nel caso in esame), oltre che cappelle cimiteriali ed edicole votive. Va quindi condivisa l’argomentazione attorea secondo cui cimitero e chiesa rappresentano un unicum funzionale dal punto di vista cultuale, trattandosi di due realtà avvinte dalla medesima funzione che non è solo quella di ospitare le spoglie dei defunti ma anche di dare conforto religioso ai parenti. Non vi è quindi ragione per non estendere anche al cimitero la qualità di “luogo di culto”, nella duplice accezione di sito deputato al culto e alla memoria dei defunti e allo svolgimento di attività connotate da intrinseco valore religioso. Sotto il profilo sistematico giova poi riportare il consolidato indirizzo pretorio formatosi in materia di divieto di edificazione in aree ricadenti in fasce di rispetto cimiteriale ex art. 338 del R.D. n. 1265/1934 che qualifica i cimiteri come “luoghi di culto” evidenziando, per l’appunto, che tale vincolo ha diverse finalità, tra le quali quella di assicurare una cintura sanitaria attorno ai luoghi insalubri e, per quanto rileva nel presente giudizio, quello di assicurare il “decoro del luogo di culto” (T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1826/2018; T.A.R. Toscana, n. 1257/2018), oltre alla salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 9574/2023).

In materia di gestione e smaltimento di sottoprodotti di origine animale, con particolare riferimento alle spoglie di animali da compagnia (PET), il Regolamento UE n. 1069/2009 non prevede un divieto assoluto di stoccaggio delle carcasse prima del loro incenerimento o smaltimento finale. I cadaveri degli animali da compagnia, pur rientrando tra i materiali di categoria 1 ai sensi dell'art. 8, comma 1, lett. a), iii) del citato Regolamento, possono essere oggetto di magazzinaggio in impianti debitamente riconosciuti dalle autorità competenti, come previsto dall'art. 24, comma 1, lett. i) del medesimo Regolamento, che si applica indistintamente a tutti i sottoprodotti di origine animale senza distinzione di categoria. La normativa unionale, infatti, contempla la possibilità che i sottoprodotti di origine animale, inclusi gli animali da compagnia, siano sottoposti a forme di smaltimento e uso diverse dall'immediato incenerimento, comprese eventuali trasformazioni preliminari. Tale interpretazione è coerente con le esigenze pratiche di gestione delle spoglie animali, che possono richiedere una temporanea conservazione per diverse finalità, tra cui consentire ai proprietari di ritirarle per provvedere autonomamente alla sepoltura o all'incenerimento. La tutela della salute pubblica e la prevenzione dell'ingresso di sottoprodotti animali nella catena alimentare sono garantite attraverso altri strumenti normativi specifici, non essendo necessario a tal fine imporre un divieto assoluto di stoccaggio. È pertanto legittima la previsione, nell'ambito di procedure di affidamento del servizio di prelievo e smaltimento di spoglie animali, del requisito del possesso di impianti di stoccaggio regolarmente autorizzati, purché dotati delle necessarie garanzie di conservazione.