TAR Veneto, Sez. II, 14 dicembre 2021, n. 1513
Pubblicato il 14/12/2021
N. 01513/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00050/2021 REG.RIC.
N. 00158/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 50 del 2021, proposto da
Moreno B., Serena Z,, rappresentati e difesi dagli avvocati Rinaldo Sartori, Elisa Spiazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Grezzana, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Biondaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Erika T., in proprio e quale legale rappresentante della Onoranze Funebri T. S.n.c. di T. Erika ed Ilaria, rappresentati e difesi dagli avvocati Sandra Antico, Nicola Cera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Aulss 9 Scaligera, non costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 158 del 2021, proposto da
Moreno B., Serena Z,, rappresentati e difesi dagli avvocati Rinaldo Sartori, Elisa Spiazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Grezzana, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Biondaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Erika T., in proprio e quale legale rappresentante della Onoranze Funebri T. S.n.c. di T. Erika ed Ilaria, rappresentati e difesi dagli avvocati Sandra Antico, Nicola Cera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Aulss 9 Scaligera, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 50 del 2021:
dell’autorizzazione del 29.07.2020, del Comune di Grezzana, avente ad oggetto “autorizzazione per casa funeraria”, rilasciata a T. Erika quale legale rappresentante di Onoranze Funebri T. S.n.c., e atti prodromici, presupposti, conseguenziali, anche non conosciuti ivi compreso, in quanto occorra il parere ULSS;
quanto al ricorso n. 158 del 2021:
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
accertamento dell’obbligo del Comune di Grezzana di provvedere, anche in autotutela, ai sensi dell’art. 19, comma 3 e ss. della legge n. 241/1990, rispetto alle procedure di SCIA – in particolare, SCIA ricevuta dall’ente il 5.02.2020, protocollo n. 0002409 6.02.2020, con i relativi allegati – o rispetto alle altre, anche non conosciute, promosse da T. Erika e/o da Onoranze Funebri T. S.N.C., per interventi riguardanti l’edificio sito in Via Giroli di Lugo n. 1, a Grezzana (VR), per la realizzazione di una casa funeraria e sala commiato o accessori e, una volta rilevate le illegittimità denunziate e accertata l’insussistenza dei presupposti, per l’accertamento dell’obbligo di adottare i provvedimenti conseguenti, disponendosi che vengano adottati tali provvedimenti e, altresì, ogni altro provvedimento di competenza nei loro confronti, con espressa riserva di chiedere, in separato giudizio, tutti i danni subiti e/o subendi;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da B. Moreno il 24/5/2021:
– disporsi il mutamento del rito ex art. 117, quinto comma, CPA, laddove venga accertata la cessazione della materia del contendere e/o assunto ogni altro provvedimento dal Collegio in relazione al ricorso principale, proposto per l’accertamento dell’obbligo di provvedere del Comune di Grezzana, in relazione al sollecito degli odierni ricorrenti del 22.12.2020;
in via principale
– annullarsi, per tutti i motivi esposti nel presente ricorso, il provvedimento di riscontro del 23.04.2021 del Comune di Grezzana, nonché tutti gli atti e/o provvedimenti prodromici, consequenziali, connessi, anche non conosciuti;
– e per effetto di quanto sopra, una volta rilevate le illegittimità denunziate e l’insussistenza dei presupposti per le attività edilizie e il cambio di destinazione d’uso e ogni altro intervento di cui alle predette segnalazioni, dichiararsi e accertarsi l’obbligo del Comune di Grezzana di adottare i provvedimenti di sospensione e/o di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli effetti dannosi, nonché ogni altro provvedimento di competenza, per i motivi di cui alle premesse, nei confronti di T. Erika e/o Onoranze Funebri T. S.n.c. e/o in ogni caso nei confronti di chi spetti, ex articolo 19, commi terzo e quattro, L. 241/1990, sulla base dell’effetto conformativo derivante dalle motivazioni di cui al pronunciamento quivi richiesto.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grezzana e di Erika T., in proprio e quale legale rappresentante delle Onoranze Funebri T. S.n.c. di T. Erika ed Ilaria; Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2021 la dott.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso cui è stato assegnato il Nr. 50/2021 R.G. i ricorrenti hanno rappresentato di essere titolari di alcune unità immobiliari nel territorio comunale di Grezzana: hanno, altresì, dedotto che sull’area adiacente alla loro proprietà insiste un capannone destinato a laboratorio artigianale per la lavorazione del legno e la fabbricazione di bare, sul quale nell’anno 2020 veniva avviata un’attività di casa funeraria.
Avverso la relativa autorizzazione comunale in data 29.07.2020, sono stati articolati i seguenti motivi di impugnazione:
1) in primo luogo, si contesta l’incompetenza dell’Ufficio Commercio al rilascio dell’autorizzazione per casa funeraria, trattandosi di una competenza riservata al Sindaco ai sensi dell’art. 35 delle norme operative del Piano degli Interventi comunale;
2) con il secondo motivo si deduce che l’abusività edilizia dell’edificio interessato dall’attività in commento avrebbe imposto il diniego di rilascio dell’autorizzazione commerciale;
3) si lamenta, ancora, la mancanza del consenso dei comproprietari al rilascio dell’autorizzazione in oggetto: infatti, gli edifici in questione presenterebbero un muro divisorio che, per definizione, sarebbe comune;
4) l’attività autorizzata sarebbe, inoltre, incompatibile con la destinazione di zona di carattere residenziale ai sensi dell’art. 35 delle Norme Operative di intervento del Piano degli Interventi e violerebbe la L.R.V. n. 18/2010, artt. 3 ss.;
5) quanto al parere sanitario rilasciato in data 5.12.2018, si osserva che lo stesso sarebbe illegittimo in quanto non sostenuto da adeguata istruttoria, privo di motivazione o valutazione specifica idonee a superare le criticità rilevate nel precedente parere; tale parere sarebbe, peraltro, da riferire a un progetto del tutto diverso rispetto a quello autorizzato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Grezzana, chiedendo il rigetto del gravame.
Si è, altresì, costituita la controinteressata, eccependo preliminarmente l’irricevibilità del gravame e chiedendone nel merito il rigetto.
2. Con ricorso cui è stato assegnato il nr. 158/2021 il Sig. B. e la sig.ra Z, hanno, altresì dedotto che in data 22.12.2020 inoltravano al Comune resistente un’istanza con cui sollecitavano l’esercizio dei poteri repressivi o in autotutela spettanti all’ente in relazione alla SCIA e alla CILA presentate per la realizzazione della casa funeraria in oggetto: il Comune rimaneva inerte, sicché si rendeva necessario proporre un autonomo ricorso ex art. 19, comma 6 ter, L.241/90.
Con il primo motivo di gravame si deduce che sussisterebbe uno stato di condominio tra i beni di proprietà della società segnalante e quelli degli attuali esponenti, vista la presenza di un muro divisorio unico e comune cielo/terra, di muri perimetrali continui, di canali di gronda comuni per lo smaltimento di acque meteoriche: ciò avrebbe imposto l’acquisizione del consenso al progetto da parte degli odierni ricorrenti, in qualità di condomini.
Si lamenta, inoltre, che la destinazione d’uso impressa all’immobile sarebbe incompatibile con la prevalente destinazione abitativa dell’area in cui esso insiste; sussisterebbe, peraltro, una violazione dell’art. 3 della legge R.V. n. 18/2010, giacché le disposizioni regolamentari del Comune di Grezzana non prevedrebbero alcunché circa l’ubicazione delle case funerarie e delle sale da commiato.
Infine, si ribadisce l’inidoneità del parere ASL del 5.12.2018 a legittimare l’intervento, in quanto inapplicabile al progetto di cui alla SCIA in considerazione e, comunque, immotivato.
Con ricorso per motivi aggiunti è stato, in seguito, gravato il provvedimento con cui l’Amministrazione ha ritenuto insussistenti i presupposti per l’adozione dei provvedimenti inibitori invocati, osservando:
1) in primo luogo, che diversamente da quanto ritenuto dal Comune, sussisterebbero i presupposti per dare conto della ricorrenza di uno stato di condominio tra le due porzioni del medesimo complesso immobiliare;
2) ancora, che la destinazione d’uso impressa all’immobile non sarebbe compatibile con la vocazione residenziale del contesto, e determinerebbe una violazione dell’art. 3 della legge R.V. n. 18/2010, tenuto conto del fatto che all’interno della casa funeraria sarebbe stata prevista l’installazione di una sala per il commiato; si contesta, peraltro, che l’utilizzo dell’immobile quale casa funeraria sarebbe riconducibile all’attività di artigianato di servizio e quindi alla destinazione urbanistica “produttiva”, peraltro diversa dalla destinazione di zona che è di carattere residenziale;
3) infine, che il parere favorevole ASL del 5.12.2018, dovrebbe considerarsi, oltre che irrilevante, anche del tutto illegittimo, in quanto espresso senza adeguata istruttoria.
Anche in questo giudizio si è costituito il Comune resistente, chiedendo dichiararsi l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, e rigettarsi il ricorso per motivi aggiunti.
Analoghe conclusioni sono state svolte dai controinteressati.
3. All’udienza in data 11 novembre 2021 entrambe le cause sono state discusse e trattenute in decisione.
DIRITTO
1. Occorre, preliminarmente, dar corso alla riunione dei ricorsi in epigrafe ai sensi dell’art. 70 cpa, attese le evidenti ragioni di connessione tra di essi esistenti sul piano oggettivo e su quello soggettivo.
2. Con il ricorso anteriormente introdotto, i Sigg. B. e Z, hanno impugnato l’autorizzazione per casa funeraria rilasciata dal Comune resistente in favore della società controinteressata, per attività da svolgersi sull’immobile confinante con quello dei deducenti in zona classificata B-3-25, ovvero “parte di agglomerato urbano totalmente o parzialmente edificata, a prevalente utilizzazione residenziale” (cfr. estratto del Piano e Norme Operative di intervento, docc. nn. 56 e 57 della produzione di parte ricorrente).
Occorre, in primo luogo, procedere alla disamina dell’eccezione preliminare di irricevibilità del ricorso: l’eccezione è infondata.
Parte controinteressata svolge la censura in riferimento alla data di formazione del titolo edilizio posto alla base dell’intervento effettuato sull’immobile della controinteressata: l’impugnazione in disamina, tuttavia, ha ad oggetto il provvedimento di autorizzazione all’attività funeraria in data 29.07.2020, conosciuto in data 6.11.2020 (parte ricorrente ha dedotto sul punto, senza specifica smentita, che in tale data si teneva l’incontro con il referente ULSS che esibiva, per la prima volta, l’autorizzazione del 29.07.2020, trasmessa poi per PEC il 3.12.2020: cfr. doc. n. 13 di parte ricorrente), rispetto al quale l’impugnazione risulta tempestiva; analogamente, l’impugnazione proposta con il ricorso riunito ha ad oggetto il silenzio formatosi sull’istanza del privato volta a sollecitare l’esercizio, da parte del Comune, dei poteri repressivo-sanzionatori che competono all’ente, giusto il disposto dell’art. 19, comma 6 ter, TU ed.: anche tale impugnazione risulta tempestiva.
3. Può, dunque, procedersi alla disamina del merito del ricorso.
Il primo motivo, con il quale si lamenta che il provvedimento di autorizzazione gravato sarebbe illegittimo per incompetenza ad emetterlo dell’Ufficio del Commercio, è infondato.
Secondo parte ricorrente il rilascio dell’atto rientrerebbe, infatti, nelle competenze del Sindaco in ragione del disposto dell’art. 35 delle NTO al PI comunale, che prevede l’esclusione dalle zone residenziali di “tutte quelle attività che a giudizio del Sindaco siano incompatibili con il carattere residenziale della zona”: la lettura della norma regolamentare citata evidenzia, in maniera chiara, che al Sindaco è attribuito il potere di individuare, con valutazione da svolgersi ex ante, determinate categorie di attività che non possono essere svolte in zona residenziale, e non già il potere di rilasciare le singole autorizzazioni. Ciò, del resto, in piena coerenza con le disposizioni dettate dal TUEL in materia di attribuzioni dirigenziali e con il principio di separazione tra competenze politiche e gestionali, e, segnatamente, con l’art.107, comma 4, del testo unico, a mente del quale le attribuzioni dirigenziali “… in applicazione del principio di cui all’articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.
Con il secondo motivo si lamenta che l’autorizzazione sarebbe stata rilasciata a dispetto delle irregolarità denunciate, sul piano edilizio, in riferimento ai locali ove l’attività è destinata a svolgersi e poste a fondamento delle sollecitazioni al Comune, ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241/1990, all’esercizio dei poteri inibitori e repressivi che allo stesso ente competono: dette carenze sono state, in sostanza, illustrate dalla parte ricorrente tramite la proposizione degli ulteriori motivi di ricorso, osservando che le stesse “vengono dedotte oltre che come vizi propri del procedimento autorizzativo, anche come vizi derivati da quello edilizio urbanistico, che lo ha preceduto”.
Al fine di valutare la fondatezza della censura, è sufficiente, dunque, procedere alla disamina degli ulteriori motivi di gravame proposti.
Con il terzo motivo, in particolare, si lamenta che sussisterebbe uno stato di condominio tra i beni di proprietà della società istante e quelli dei ricorrenti, che avrebbe imposto l’acquisizione del consenso dei comproprietari, Signori Moreno B. e Z, Serena, sia nel procedimento edilizio, sia nel procedimento di autorizzazione all’apertura di casa funeraria.
La censura è destituita di fondamento.
Emerge dagli atti che l’abitazione dei ricorrenti insiste in un edificio costruito in aderenza a quello ove trova luogo l’attività della controinteressata: giova rimarcare che l’intervento edilizio posto in essere da quest’ultima è consistito in un mutamento di destinazione d’uso al quale si è accompagnata la realizzazione di alcune opere interne, che hanno inciso esclusivamente sulla proprietà individuale della società controinteressata; si tratta, nello specifico, di “minime opere interne e l’installazione degli impianti aeraulici necessari a soddisfare la specifica normativa di settore. I lavori riguarderanno l’aggiunta di una porta interna di comunicazione tra la sala di commiato e il retrostante magazzino non presidiato e la realizzazione di un vano ripostiglio al piano terra. Alcune stanze saranno riconvertite alla nuova destinazione d’uso di attività Casa Funeraria” (cfr. doc. 17 della produzione dell’ente resistente): è solo da aggiungere, in proposito, che i ricorrenti non contestano che i lavori concretamente effettuati siano diversi da quelli in precedenza elencati, ed individuati nella relazione tecnica allegata alla SCIA.
Con il quarto motivo di ricorso si deduce l’incompatibilità dell’attività posta in essere nell’edificio della controinteressata rispetto alla zona residenziale in cui l’immobile insiste: si lamenta, in particolare, la violazione dell’art. 35 delle NTO al PI e dell’art. 3 della L.R. n. 18/2010.
Il motivo è parzialmente fondato, nei termini che si procede a illustrare.
Occorre evidenziare che l’edificio in oggetto insiste in zona residenziale, per la quale l’art. 35 prevede: “Tali zone sono destinate alla residenza. Sono ammessi:
· negozi di vicinato;
· magazzini e depositi commerciali, limitatamente ai piani terreni e seminterrati;
· laboratori per artigianato di servizio, i cui impianti non producano rumori odori molesti,
limitatamente ai piani terreni degli edifici;
· autorimesse pubbliche o private;
· alberghi, pensioni, ristoranti, trattorie, bar, caffe;
· banche;
· cinema, teatri e altri luoghi di svago.
· studi professionali, studi commerciali.
Sono esclusi dalle zone residenziali:
· industrie;
· ospedali;
· discoteche, e attività assimilabili;
· macelli;
· stalle e scuderie e fabbricati da adibirsi ad allevamenti di animali domestici;
· tutte quelle attività che a giudizio del Sindaco siano incompatibili con il carattere residenziale della zona.
Sono ammessi i servizi pertinenti agli insediamenti residenziali, in relazione agli standards urbanistici” (cfr. doc. 57 della produzione di parte ricorrente).
La norma citata, dunque, non prevede alcun espresso divieto di installazione in zona residenziale di un’attività funeraria: sul punto, deve richiamarsi il condivisibile orientamento giurisprudenziale che, in assenza di specifiche disposizioni di divieto, ritiene tale attività compatibile con la destinazione residenziale (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 22/2020: “Ritiene il Collegio che l’attività di onoranze funebri ovvero di servizi funebri (eccezion fatta per le sale di commiato di nuova realizzazione per le quali vi è un espresso divieto del pianificatore) non sia incompatibile con la funzione residenziale.
Invero, essendo la morte un accadimento naturale che colpisce la popolazione residente, il servizio funebre è svolto nell’interesse di quest’ultima e, pertanto, deve ritenersi consentito nelle zone a vocazione residenziale”).
Ciò posto quanto all’attività funeraria, deve tuttavia rilevarsi, quanto all’attività di sala da commiato, che l’art. 3 della legge R.V. n. 18/2010 dispone che: “In particolare, il regolamento di polizia mortuaria: a) stabilisce l’ubicazione, le condizioni di esercizio e di utilizzo dei cimiteri, delle strutture obitoriali e delle sale del commiato”: nel caso di specie, è pacifico tra le parti che il regolamento vigente nel Comune di Grezzana (cfr.: doc. n. 47 della produzione di parte ricorrente) nulla prevede in merito alle sale del commiato. Deve, dunque, ritenersi che l’autorizzazione gravata sia viziata da illegittimità nella parte in cui consente l’installazione di una sala da commiato in mancanza di una previa individuazione di aree a tal fine dedicate, come prescritto dalla disposizione citata.
Non convincono, sul punto, le difese svolte dalla controinteressata, a mente delle quali l’intervento di cui trattasi riguarderebbe il solo “… insediamento di una casa funeraria”, in relazione alla quale non opererebbe il limite posto dall’art. 3, comma 2, lett. a) legge R.V. n. 18/2010: rileva, in senso contrario, la relazione tecnica allegata al progetto per l’insediamento della casa funeraria, che indica al piano terra dell’edificio una sala da commiato di 70,13 mq (cfr. doc. 45 della produzione di parte ricorrente). Dunque, il provvedimento gravato deve essere annullato, in quanto illegittimo, nella parte in cui, autorizzando il progetto proposto dalla controinteressata, ha autorizzato anche l’installazione di una sala da commiato.
Infine, con il quinto motivo di impugnazione, si lamenta che l’autorizzazione non sarebbe sostenuta da un legittimo parere sanitario: emerge dagli atti che la competente Azienda sanitaria ha emesso parere igienico sanitario favorevole in data 07/12/2018 (cfr. doc. 4 della produzione di parte resistente) sulla scorta dell’esame di un progetto sostanzialmente corrispondente a quello in seguito allegato alla SCIA presentata nell’anno 2020 (cfr. doc. 5 della produzione di parte resistente) per il cambio d’uso dei locali. Occorre in proposito evidenziare che i ricorrenti hanno preso in considerazione (per rimarcarne le differenze con il progetto autorizzato) non già l’intervento sottoposto all’ASL nel dicembre 2018, ma quello elaborato nel precedente mese di agosto, in seguito variato; i ricorrenti, inoltre, hanno omesso di specificare quali rimarchevoli discrasie sussisterebbero tra il progetto del dicembre 2018 e quello oggetto di SCIA, tali da imporre l’acquisizione di un nuovo parere igienico-sanitario, ciò che non consente di apprezzare l’illegittimità lamentata.
Conclusivamente, il ricorso è fondato limitatamente al quarto motivo di impugnazione, imponendo l’annullamento dell’autorizzazione gravata, nei soli termini in precedenza evidenziati.
4. Con il ricorso riunito, successivamente introdotto, avente nr. 158/2021 R.G. i ricorrenti hanno chiesto l’accertamento dell’obbligo del Comune di Grezzana di provvedere sul sollecito avente ad oggetto l’esercizio dei poteri inibitori/repressivi che all’ente competono sulla SCIA presentata dalla controinteressata per l’insediamento della casa funeraria di cui si è detto; con ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno, poi, chiesto l’annullamento del provvedimento con cui l’ente ha in seguito negato l’esercizio di detti poteri.
Alla luce di quanto precede, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione, avendo il Comune provveduto sull’istanza dei ricorrenti.
Quanto al ricorso per motivi aggiunti, si rileva che avverso il provvedimento impugnato sono state riproposte le medesime doglianze, in precedenza esaminate, relative: alla mancanza di consenso dei comproprietari all’intervento effettuato; all’incompatibilità dell’attività da svolgersi nei locali degli interessati con la destinazione residenziale di zona; alla carenza del parere sanitario.
Il ricorso per motivi aggiunti deve, di conseguenza, essere ritenuto fondato nei soli limiti in cui è stata accolta la censura svolta con il quarto motivo di impugnazione proposto con il ricorso nr. 50/2021: deve quindi disporsi, nei termini precisati, l’annullamento del provvedimento gravato.
5. Alla luce della reciproca soccombenza tra le parti, il Collegio ritiene opportuno compensare tra le parti le spese dei giudizi riuniti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:
-dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;
– quanto al giudizio nr. 50/2021: accoglie parzialmente il ricorso, disponendo l’annullamento del provvedimento di autorizzazione impugnato, nei limiti di cui in parte motiva;
– quanto al giudizio nr. 158/2021: dichiara improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio e accoglie il ricorso per motivi aggiunti, disponendo, per l’effetto, l’annullamento del provvedimento gravato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Alberto Pasi, Presidente
Daria Valletta, Referendario, Estensore
Mariagiovanna Amorizzo, Referendario
L’ESTENSORE (Daria Valletta)
IL PRESIDENTE (Alberto Pasi)
IL SEGRETARIO
