TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 17 giugno 2024, n. 2238

[ I ] La disposizione di cui all'art. 71 del Regio Decreto n. 1880/1942, che consentiva la possibilità di cessione del diritto d’uso delle sepolture private a terzi, è stata abrogata dal primo regolamento di polizia mortuaria nazionale, adottato con d.P.R. n. 803/1975, poi sostituito dal successivo d.P.R. n. 285/1990. Il primo regolamento di cui trattasi, in particolare, all’art. 94 prevedeva, a differenza di quanto prescritto dal precedente Regio Decreto succitato, che il diritto d’uso nelle sepolture private fosse riservato alla persona del concessionario e a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro. Da ultimo, il vigente regolamento di polizia mortuaria nazionale, che ha sostituito il precedente risalente al 1975 (d.P.R. n. 285/1990), all’art. 93 ha circoscritto ulteriormente il diritto d’uso nelle sepolture private, prevedendo come esso debba essere riservato alle (sole) persone dei concessionari e dei loro familiari, consentendo, su richiesta dei primi, la possibilità di tumulazione di salme di persone che risultino essere state con loro conviventi, nonché di salme di persone che abbiano acquisito particolari benemerenze nei loro confronti, secondo i criteri stabiliti nei regolamenti. in altri termini, la possibilità di cedere a terzi il diritto di uso in sepolture private risultava essere stata già bandita dall’ordinamento giuridico al momento della cessione dei diritti d’uso sui loculi di cui trattasi, tenuto conto sia delle specifiche disposizioni introdotte dai nuovi regolamenti nazionali di polizia mortuaria e sia della natura pacificamente demaniale dell’area cimiteriale stabilita, in maniera inequivoca, già dal codice civile entrato in vigore nel 1942. [ II ] La distinzione tra "sepolcro di famiglia (o gentilizio)" e £sepolcro ereditario" è stata più volte messa in luce dalla Corte di Cassazione (cfr. Cass., Sez. Un., 28 giugno 2018, n. 17122) che ha avuto modo di precisare come nel sepolcro ereditario lo ius sepulchri si trasmetta nei modi ordinari, per atto inter vivos o mortis causa, come qualsiasi altro diritto, dal titolare anche a persone anche non facenti parte della famiglia, mentre nel sepolcro gentilizio o familiare - tale dovendosi presumere il sepolcro, in caso di dubbio - lo ius sepulchri è attribuito, in base alla volontà del fondatore, in stretto riferimento alla cerchia dei familiari destinatari del sepolcro stesso, acquistando il singolo familiare, iure proprio e sin dalla nascita, detta situazione giuridica soggettiva di vantaggio per il solo fatto di trovarsi, rispetto al fondatore, in un rapporti di parentela iure sanguinis ovvero iure coniugis, e non iure successionis, determinandosi così una peculiare forma di comunione fra contitolari di tale diritto, caratterizzata dalla sua non trasmissibilità, per atto tra vivi o mortis causa, oltre che dalla sua imprescrittibilità e irrinunciabilità. Il summenzionato diritto di sepolcro subisce una trasformazione, mutando titolo da “familiare o gentilizio” ad “ereditario” soltanto con la sola morte dell'ultimo superstite della cerchia dei familiari designati dal fondatore, rimanendo soggetto, per l'ulteriore trasferimento e solo a partire da quel momento, alle ordinarie regole della successione mortis causa.

TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 17 giugno 2024, n. 2238

Pubblicato il 17/06/2024
N. 02238/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00926/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 926 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Francesco L., Vincenza L., rappresentati e difesi dall’avvocato Michele Bartoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Augusta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Petronilla Patti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della nota prot. n. 33204 del 16 maggio 2023 con la quale viene comunicato ai ricorrenti che “… dagli atti in possesso dell’ufficio, la salma della sig.ra Tringali Bianca non risulta avere legami di parentela con i concessionari della tomba, pertanto, ai sensi della normativa vigente e del regolamento di polizia mortuaria, la salma non ha diritto di essere sepolta all’interno della tomba familiare C. …”;
– di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale;
2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da L. Francesco il 20/9/2023:
– della nota prot. n. 34997 del 25/5/2023;
– dell’ordinanza n. 25 emessa dal Sindaco di Augusta il 7/6/2023;
– della nota prot. n. 38207 del giorno 8/6/2023.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Augusta;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 maggio 2024 il dott. Daniele Profili e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. Con l’atto introduttivo del giudizio gli odierni ricorrenti hanno impugnato il diniego adottato dal Comune resistente a fronte dell’istanza dai medesimi presentata al fine di ottenere l’autorizzazione alla sepoltura della loro defunta madre nella tomba gentilizia dei “Fratelli C.”, sulla scorta del diritto d’uso dagli stessi vantato su alcuni loculi ivi ubicati.
1.2. I fatti di causa possono essere così succintamente ricostruiti:
– i fratelli germani C. Francesco, Domenico e Salvatore hanno ottenuto una concessione cimiteriale dal Comune di Augusta per la realizzazione di una tomba gentilizia;
– realizzata l’opera e deceduti i fratelli, restavano, in qualità di eredi, i cugini C. Ida, figlia di Francesco e C. Carmelo, figlio di Domenico.
Così come poi accertato dalla sentenza del Tribunale di Siracusa n. 31/2004, gli eredi in commento erano in realtà tre e non due, attesa la presenza anche dell’ulteriore cugina C. Carmela;
– ad ogni modo, la sig.ra Ida C., dopo aver diviso, con quello che considerava essere l’unico altro erede superstite, i loculi presenti nella tomba familiare di cui trattasi, mediante concordato stipulato il 14 novembre 1996, con successiva istanza chiedeva l’autorizzazione al Comune a cedere il diritto d’uso sui loculi a lei spettanti agli odierni ricorrenti, in forza di quanto previsto dall’art. 40, co. 2, del regolamento di polizia mortuaria comunale all’epoca vigente, risalente agli anni Cinquanta e imperniato sulla già abrogata disposizione di cui all’art. 71 del Regio Decreto n. 1880/1942, così come si avrà modo di precisare nel prosieguo, secondo la quale il diritto d’uso nelle sepolture private poteva essere ceduto o trasmesso iure privatorum, nei limiti di quanto imposto, in via eventuale, dall’atto di concessione originario ovvero dal regolamento comunale;
– l’istanza di autorizzazione formulata dalla Sig.ra C. veniva accolta dal Sindaco pro tempore;
– sulla scorta di tale atto autorizzativo, gli odierni ricorrenti ottenevano la successiva autorizzazione dalla medesima Amministrazione comunale, dapprima, all’estumulazione della salma della loro sorella già defunta per essere seppellita in uno dei loculi ubicati nella citata tomba della “Famiglia C.” e, poi, alla tumulazione nel medesimo luogo anche del padre, venuto a mancare nel 2001;
– in conseguenza del successivo decesso della madre, nel 2023 i ricorrenti chiedevano un’ulteriore autorizzazione per tumulare anche tale familiare nello stesso sepolcro gentilizio, ma tale ultima istanza veniva rigettata dall’Amministrazione comunale sulla scorta dell’art. 50, co. 2, del nuovo regolamento di polizia mortuaria comunale, adottato nel 2014, secondo cui nei “sepolcri familiari o tombe di famiglia hanno diritto di sepoltura, quando non è stato altrimenti specificato dal fondatore del sepolcro, il concessionario, il coniuge del concessionario, gli ascendenti e i discendenti fino al 6° grado di parentela del concessionario e del coniuge, i loro affini, i conviventi risultanti dallo stato di famiglia. Previo consenso del concessionario, i parenti in linea collaterale del concessionario e del coniuge fino al 6° grado ed i loro affini. Nella tomba di famiglia potrà, in via eccezionale e in un solo caso, essere concessa anche la tumulazione della salma di una persona estranea che abbia acquisito benemerenza verso il concessionario o gli eredi della tomba”.
Più precisamente, sulla scorta di tale disposizione del regolamento comunale e della sentenza n. 31/2004 del Tribunale di Siracusa, con la quale il g.o. ha riconosciuto il diritto alla sepoltura nella tomba gentilizia, in parti uguali, ai tre eredi superstiti degli originari fondatori del sepolcro, non ravvisando alcun legame di parentela tra la defunta madre dei ricorrenti e i concessionari della tomba (Famiglia C.), l’Amministrazione comunale ha ritenuto di dover respingere l’istanza di autorizzazione alla tumulazione formulata dalla parte ricorrente, con provvedimento di segno negativo impugnato nell’odierno giudizio.
1.3. Col gravame è stata dedotta un’unica censura, consistente nella violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 285/1990 – dell’art. 50, co. 2 del regolamento comunale di polizia mortuaria del Comune di Augusta, nonché eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza.
1.4. Con successivi motivi aggiunti, i ricorrenti hanno poi impugnato anche gli atti del Comune che hanno disposto la sepoltura della loro parente in altro loculo ubicato nel Cimitero di Augusta, ritenendoli illegittimi per due motivi: il primo, identico a quello già dedotto con l’atto introduttivo del giudizio; il secondo, invece, per eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità, oltre che per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. 241/1990 e dell’art. 41 della Carta di Nizza.
2. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale resistente che ha, anzitutto, eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata notifica dello stesso ad almeno un soggetto controinteressato, ai sensi dell’art. 41, co. 2, c.p.a., oltre che per difetto di specificità delle censure proposte, in ossequio all’art. 40, co. 2, del codice di rito amministrativo, eccezione, quest’ultima, riproposta anche nei confronti del successivo atto di motivi aggiunti.
Nel merito, il Comune resistente ha comunque chiesto il respingimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti in quanto infondati.
3. Con l’ordinanza n. 287/2023 l’istanza cautelare incidentalmente proposta con l’atto introduttivo del giudizio è stata respinta per assenza del prescritto fumus boni iuris.
4. Con memoria conclusionale parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle proprie ragioni, mentre con successiva replica del 17 aprile 2024 l’Amministrazione comunale ha invece ribadito le proprie conclusioni in rito e nel merito.
5. Alla pubblica udienza del giorno 8 maggio 2024 la causa è passata in decisione.
6. Prima di procedere all’esame del ricorso principale, il Collegio deve delibare le eccezioni in rito sollevate dalla difesa dell’Amministrazione locale resistente.
6.1. La contestazione sull’eccessiva genericità dei motivi di ricorso proposti, in asserito spregio al combinato disposto di cui all’art. 40, co. 1, lett. d) e co. 2, c.p.a., non risulta meritevole di accoglimento, ritenendosi come la formulazione delle censure veicolate col ricorso principale e coi successivi motivi aggiunti integri, ad onta di quanto sostenuto dalla p.a. resistente, i requisiti minimi di specificità per poter consentire il loro vaglio nel merito.
6.2. Ad essere fondata, invece, è l’ulteriore eccezione con cui l’Amministrazione resistente ha ritenuto violato l’art. 41, co. 2, c.p.a. avuto riguardo al ricorso principale, nella parte in cui detta disposizione prescrive che, in caso di proposizione dell’azione di annullamento di atti amministrativi il ricorso debba essere notificato, a pena di decadenza, all’Amministrazione resistente e ad almeno un soggetto controinteressato.
Secondo la condivisibile prospettazione dell’Amministrazione locale, invero, gli eredi della Famiglia C., in qualità di titolari dello ius sepulchri all’interno della tomba gentilizia fondata dai loro avi, così come accertato dalla richiamata sentenza n. 31/2004 del g.o., devono essere considerati alla stregua di controinteressati, atteso che costoro vantano senz’altro un interesse qualificato e differenziato alla stabilizzazione degli effetti preclusivi del provvedimento di diniego all’autorizzazione alla sepoltura adottato dal Comune nei confronti di parte ricorrente.
A venire in rilievo, dunque, sono dei soggetti titolari di una situazione giuridica soggettiva omogenea ma di segno opposto rispetto a quella degli odierni ricorrenti, con conseguente necessità che il gravame avrebbe dovuto essere notificato ad almeno uno di loro a pena di decadenza, così come previsto da codice di rito amministrativo.
7. Peraltro, pur a voler tenere in disparte la questione di rito di cui sopra, il ricorso sarebbe comunque infondato anche nel merito.
7.1. In primo luogo, si ritiene doveroso effettuare una pur breve ricostruzione del quadro normativo applicabile all’odierna controversia.
La disposizione di cui al richiamato art. 71 del Regio Decreto n. 1880/1942, che consentiva la possibilità di cessione del diritto d’uso delle sepolture private a terzi, è stata abrogata dal primo regolamento di polizia mortuaria nazionale, adottato con d.P.R. n. 803/1975, poi sostituito dal successivo d.P.R. n. 285/1990.
Il primo regolamento di cui trattasi, in particolare, all’art. 94 prevedeva, a differenza di quanto prescritto dal precedente Regio Decreto succitato, che il diritto d’uso nelle sepolture private fosse riservato alla persona del concessionario e a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro.
Peraltro, l’art. 93, ultimo comma, aveva altresì disposto come “Non può essere fatta concessione di aree per sepoltura privata a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro o di speculazione”, facendo emergere il sopravvenuto sfavor dell’ordinamento giuridico repubblicano verso la cessione di diritti d’uso relativi a sepolture private a soggetti estranei.
Da ultimo, il vigente regolamento di polizia mortuaria nazionale, che ha sostituito il precedente risalente al 1975 (d.P.R. n. 285/1990), all’art. 93 ha circoscritto ulteriormente il diritto d’uso nelle sepolture private, prevedendo come esso debba essere riservato alle (sole) persone dei concessionari e dei loro familiari, consentendo, su richiesta dei primi, la possibilità di tumulazione di salme di persone che risultino essere state con loro conviventi, nonché di salme di persone che abbiano acquisito particolari benemerenze nei loro confronti, secondo i criteri stabiliti nei regolamenti.
Orbene, nel 1996, allorquando la Sig.ra Ida C. ha presentato la sua istanza per ottenere l’autorizzazione alla cessione del diritto d’uso nella sepoltura privata di sua spettanza presente nella tomba gentilizia “Famiglia C.”, costruita dai suoi avi, era già vigente il richiamato d.P.R. n. 285/1990 che, come sopra evidenziato, poneva stringenti limiti alla circolazione di tali diritti, stabilendo come esso dovesse intendersi riservato ai concessionari e ai propri familiari.
Nonostante ciò, all’epoca, il Comune di Augusta ha accolto l’istanza del privato in considerazione della disposizione di cui all’art. 40 del regolamento comunale, appuntato ancora sulla ormai abrogata disciplina in tal senso permissiva dettata dal Regio Decreto sopra menzionato. Solo nel 2014, invero, il Comune di Augusta si doterà, poi, di un regolamento di polizia mortuaria col quale finalmente recepirà le indicazioni contenute nel sovraordinato d.P.R. n. 285/1990.
In altri termini, la possibilità di cedere a terzi il diritto di uso in sepolture private risultava essere stata già bandita dall’ordinamento giuridico al momento della cessione dei diritti d’uso sui loculi di cui trattasi, tenuto conto sia delle specifiche disposizioni introdotte dai nuovi regolamenti nazionali di polizia mortuaria e sia della natura pacificamente demaniale dell’area cimiteriale stabilita, in maniera inequivoca, già dal codice civile entrato in vigore nel 1942.
7.2. Tanto chiarito sul piano normativo generale ed entrando nelle specificità del caso in esame, in primo luogo va evidenziato come la tomba di cui si discorre debba essere qualificata come “gentilizia o familiare”, dovendo essa pertanto essere tenuta ben distinta dalla diversa ipotesi della tomba “ereditaria”.
Tale distinzione è stata più volte messa in luce dalla Corte di Cassazione (cfr. Cass., Sez. Un., 28 giugno 2018, n. 17122) che ha avuto modo di precisare come nel sepolcro ereditario lo ius sepulchri si trasmetta nei modi ordinari, per atto inter vivos o mortis causa, come qualsiasi altro diritto, dal titolare anche a persone anche non facenti parte della famiglia, mentre nel sepolcro gentilizio o familiare – tale dovendosi presumere il sepolcro, in caso di dubbio – lo ius sepulchri è attribuito, in base alla volontà del fondatore, in stretto riferimento alla cerchia dei familiari destinatari del sepolcro stesso, acquistando il singolo familiare, iure proprio e sin dalla nascita, detta situazione giuridica soggettiva di vantaggio per il solo fatto di trovarsi, rispetto al fondatore, in un rapporti di parentela iure sanguinis ovvero iure coniugis, e non iure successionis, determinandosi così una peculiare forma di comunione fra contitolari di tale diritto, caratterizzata dalla sua non trasmissibilità, per atto tra vivi o mortis causa, oltre che dalla sua imprescrittibilità e irrinunciabilità.
Il summenzionato diritto di sepolcro subisce una trasformazione, mutando titolo da “familiare o gentilizio” ad “ereditario” soltanto con la sola morte dell’ultimo superstite della cerchia dei familiari designati dal fondatore, rimanendo soggetto, per l’ulteriore trasferimento e solo a partire da quel momento, alle ordinarie regole della successione mortis causa.
7.3. Orbene, nel caso di specie, con la sentenza n. 31/2004 il giudice ordinario, preso atto della mancanza agli atti del giudizio (così come in questa sede processuale) della documentazione attestante i nominativi dei destinatari della concessione originaria, ha inteso applicare, con conclusione che questo Collegio condivide, la presunzione di familiarità del sepolcro in parola, desumendolo dalla intitolazione della tomba (F.lli C.) e ritenendo come l’intenzione dei fondatori (fratelli germani) fosse quella di riservare la sepoltura in tale luogo per sé stessi e per la propria ristretta cerchia di familiari.
Dalla qualificazione della tomba in questione a guisa di sepolcro gentilizio o familiare viene, dunque, in rilievo un ulteriore ostacolo alla (valida) circolazione dei diritti d’uso sulle sepolture private già prescritto a monte dal d.P.R. n. 285/1990.
7.4. Per quanto precede, nessuna violazione o falsa applicazione del regolamento di polizia mortuario nazionale e di quello comunale è rinvenibile nel caso di specie, come per converso paventato dalla parte ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio, atteso che il Comune, rispetto all’istanza di autorizzazione alla tumulazione formulata ha correttamente applicato la nuova disposizione contenuta nel regolamento comunale vigente, in ossequio al principio del tempus regit actum che regola la definizione dei procedimenti di natura amministrativa.
È indubbio, in considerazione di quanto in precedenza evidenziato, che gli odierni ricorrenti non possano vantare alcun valido diritto d’uso sui loculi ubicati nella tomba gentilizia della famiglia C., così come è evidente che la parente di cui è stata ivi chiesta la sepoltura non avesse alcun legame familiare con i fondatori della tomba e/o con i suoi eredi, non rientrando in nessuna delle tassative ipotesi previste dall’art. 50, co. 2, del regolamento di polizia mortuario comunale adottato nel 2014, ormai allineato alla disciplina nazionale di cui al richiamato d.P.R. n. 285/1990.
Né le pregresse autorizzazioni alla sepoltura rilasciate dal Comune nella vigenza del precedente regolamento comunale possono essere ritenute vincolanti ai fini dell’espletamento della successiva attività amministrativa posta in essere dalla p.a. resistente e oggetto dell’odierno giudizio, con ciò significando che tali circostanze, alla luce del mutato quadro normativo comunale, non possono essere ritenute idonee a far trasparire gli indizi sintomatici dell’eccesso di potere prospettati dalla parte ricorrente.
8. Per le suesposte ragioni, in disparte il profilo di inammissibilità per mancata notifica ad almeno un controinteressato, il ricorso principale va respinto in quanto infondato.
9. Dal mancato accoglimento dell’atto introduttivo del giudizio deriva l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dei motivi aggiunti formulati avverso gli atti con cui la parente degli odierni ricorrenti è stata sepolta in altro loculo dal medesimo Comune, trattandosi di atti necessitati e, comunque, che all’esito negativo del giudizio sul ricorso principale non potrebbero avere contenuto diverso.
10. In considerazione della peculiarità delle questioni trattate sussistono valide ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge l’atto introduttivo del giudizio mentre dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso per motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:
Aurora Lento, Presidente
Daniele Profili, Primo Referendario, Estensore
Valeria Ventura, Referendario
L’ESTENSORE (Daniele Profili)
IL PRESIDENTE (Aurora Lento)
IL SEGRETARIO