TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 1 febbraio 2021, n. 310
Pubblicato il 01/02/2021
N. 00310/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02305/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2305 del 2017, proposto da
Maria Luisa D., rappresentata e difesa dall’avvocato Armando Hyerace, con domicilio eletto presso il suo studio in Messina, Via Felice Bisazza 14;
contro
Comune di Messina, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Giambò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Messina, Via F. Faranda 24;
per l’annullamento
a) della nota in data 10 ottobre 2017, n. 249217, del Dipartimento Cimiteri e Verde Pubblico del Comune di Messina avente ad oggetto “Determinazione prezzo di concessione loculi tripli cimitero Santo Stefano Briga”; b) della bolletta di pagamento in data 10 ottobre 2017 n. 3314, nella parte in cui, in applicazione della citata nota n. 249217, computa gli oneri per la “concessione area vestibolare già costruita in celle multiple” inerente un loculo, preassegnato alla ricorrente, sito nel cimitero suburbano di S. Stefano Briga, parte 4 fila 1 n. 1; c) della nota di credito in data 23 ottobre 2017, n. 3503, con la quale è stata annullata la precedente bolletta n. 3314 del 10 ottobre 2017 per pagamento parziale della stessa; d) ove occorra, della nota di trasmissione in data 8 novembre 2017, con la quale è stata comunicata la revoca della concessione del loculo cimiteriale assegnato; e) ove esistente, il provvedimento dirigenziale, con il quale è stata revocata l’assegnazione del loculo di cui trattasi; f) in via graduata e subordinata, dell’Elaborato 1 allegato alla deliberazione consiliare in data 28 dicembre 2004, n. 134/C, come aggiornato con decreto in data 7 aprile 2016 n. 26, nella parte in cui prevede e quantifica, tra le voci tariffarie per la concessione della tipologia di loculo in questione, l’ulteriore onere relativo alla concessione dell’area vestibolare;
nonché per l’accertamento
del diritto della ricorrente ad ottenere la concessione del loculo sito nel cimitero suburbano di S. Stefano Briga, parte 4, fila 1, n. 1.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il giorno 27 gennaio 2021 il dott. Daniele Burzichelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
La ricorrente ha impugnato: a) la nota in data 10 ottobre 2017, n. 249217, del Dipartimento Cimiteri e Verde Pubblico del Comune di Messina avente ad oggetto “Determinazione prezzo di concessione loculi tripli cimitero Santo Stefano Briga”; b) la bolletta di pagamento in data 10 ottobre 2017 n. 3314, nella parte in cui, in applicazione della citata nota n. 249217, computa gli oneri per la “concessione area vestibolare già costruita in celle multiple” inerente un loculo, preassegnato alla ricorrente, sito nel cimitero suburbano di S. Stefano Briga, parte 4 fila 1 n. 1; c) la nota di credito in data 23 ottobre 2017, n. 3503, con la quale è stata annullata la precedente bolletta n. 3314 del 10 ottobre 2017 per pagamento parziale della stessa; d) ove occorra, la nota di trasmissione in data 8 novembre 2017, con la quale è stata comunicata la revoca della concessione del loculo cimiteriale assegnato; e) ove esistente, il provvedimento dirigenziale, con il quale è stata revocata l’assegnazione del loculo di cui trattasi; f) in via graduata e subordinata, l’Elaborato 1 allegato alla deliberazione consiliare in data 28 dicembre 2004, n. 134/C, come aggiornato con decreto in data 7 aprile 2016 n. 26, nella parte in cui prevede e quantifica, tra le voci tariffarie per la concessione della tipologia di loculo in questione, l’ulteriore onere relativo alla concessione dell’area vestibolare.
La ricorrente ha anche chiesto l’accertamento del suo diritto ad ottenere la concessione del loculo sito nel cimitero suburbano di S. Stefano Briga, parte 4, fila 1, n. 1.
Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) in data 30 agosto 2017 la ricorrente ha chiesto al Comune il ricongiungimento delle salme del proprio marito e del proprio figlio, già tumulate nel cimitero suburbano di Santo Stefano Briga e in quello urbano del Gran Camposanto; b) in data 4 ottobre 2017 il Comune ha comunicato l’accoglimento dell’istanza e ha convocato la ricorrente per la scelta del loculo e la consegna della relativa bolletta riportante i costi da sostenere; c) l’Amministrazione ha anche specificato che la ricevuta di pagamento sarebbe dovuta pervenire entro il termine indicato e che, scaduto il termine, il sistema avrebbe proceduto in automatico all’immediata decadenza e cancellazione della prenotazione della sepoltura; d) in data 10 ottobre 2017 un delegato della ricorrente si è presentato presso gli uffici del Comune per la definitiva scelta delle celle disponibili e l’elaborazione del relativo bollettino di pagamento; e) è stata, quindi, prescelta, in base all’elenco delle sepolture disponibili al 3 ottobre 2017, una cella tripla composta da una fila fuori terra, oltre due sottostanti il piano di calpestio e, conseguentemente, è stata assegnata alla ricorrente la cella posta nella parete 4, fila 1, n. 1; f) in applicazione delle tariffe applicabili, il canone concessorio per la tipologia di sepoltura prescelta dalla ricorrente è risultato pari ed € 5.441,94, oltre quanto dovuto per spese relative ad opere connesse e consequenziali; g) in data 10 ottobre 2017, dopo la scelta del loculo e prima dell’elaborazione del relativo bollettino, il Comune ha diramato la nota dirigenziale n. 249217, nella quale si è specificato, con riferimento alle celle di nuova edificazione site nel cimitero di Santo Stefano Briga, che, in aggiunta al normale prezzo di concessione, occorreva computare l’ulteriore concessione dell’area vestibolare a servizio di ogni singolo loculo e che il prezzo avrebbe dovuto essere calcolato sulla superficie media di metri 2,20 × 0,75 × 3.438,53/metri quadri = € 5.673,57; h) in data 10 ottobre 2017 è stata, pertanto, elaborata la bolletta n. 3314, consegnata il giorno successivo, per un importo pari a complessivi € 11.367,75, con inserimento, cioè, dell’ulteriore importo di € 5.673,57; i) al fine di evitare di incorrere in decadenze automatiche la ricorrente ha provveduto al pagamento della bolletta entro il termine del 13 ottobre 2017, tramite bonifico delle sole somme dovute per la concessione dei loculi assegnati e per gli oneri di costruzione – per un totale, quindi, di € 5.694,18 – omettendo di versare la somma relativa alla concessione della non meglio precisata area vestibolare (€ 5.673,57); l) in data 16 ottobre 2017 (primo giorno lavorativo non prefestivo dopo il pagamento) la ricorrente ha inoltrato tramite posta elettronica certificata copia del bonifico, con contestuale richiesta di modifica della bolletta numero n. 3314; m) mediante posta elettronica certificata, il Comune, in data 8 novembre 2017, ha trasmesso la nota di credito in data 23 ottobre 2017 e ha comunicato l’annullamento della bolletta n. 3314 “per pagamento parziale pervenuto con valuta 17 novembre 2017”, procedendo al rimborso della somma versata dalla ricorrente, trattenendo, però, un importo pari ad € 568,38 a titolo di penale; n) con la medesima nota è stato comunicato che il pagamento parziale implicava “conseguenzialmente la revoca della concessione per pagamento non conforme alla bolletta n. 3314 del 10 ottobre 2017”; o) in data 21 novembre 2017 la ricorrente ha inoltrato atto di diffida, con cui ha richiesto la revoca o l’annullamento in autotutela della nota di credito in data 23 ottobre 2017 e di qualsiasi provvedimento dirigenziale di revoca della concessione del loculo assegnato, nonché di revocare o annullare la nota dirigenziale n. 049217 in data 10 ottobre 2017, insistendo, altresì, per la modifica della bolletta n. 3314 con l’eliminazione della voce “concessione area vestibolare” e del relativo importo di euro 5.673,57.
Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) la nota dirigenziale n. 249217 in data 10 ottobre 2017 difetta di un elemento essenziale, in quanto riporta in calce una firma – o meglio una sigla, apposta “per” il dirigente responsabile – del tutto indecifrabile e illeggibile; b) in ogni caso la nota dirigenziale è illegittima in quanto prevede in maniera arbitraria ulteriori oneri per la concessione del loculo, atteso che nessun costo per “aree vestibolari a servizio dei loculi” è riportato nella lettera D (“Costi di concessione di manufatti per sepolture già realizzate”) dell’Elaborato 1 allegato alla deliberazione consiliare in data 28 dicembre 2004, n. 134/C, come aggiornato con determinazione in data 7 aprile 2016, n. 26; c) l’individuazione, la determinazione e la modifica delle tariffe applicabili rientrano nelle competenze del Consiglio Comunale (o, comunque, degli organi di indirizzo politico) ai sensi dell’art. 32 della legge n. 142/1990 e dell’art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000; d) è stata omessa la prescritta comunicazione di avvio del procedimento; e) gli atti impugnati applicano in maniera arbitraria ed erronea la disciplina regolamentare relativa alla determinazione delle tariffe dei servizi cimiteriale, posto che, come già indicato, la non meglio specificata “area vestibolare” non trova alcun riscontro nelle tariffe previste; f) in realtà, il Comune ha inteso estendere irragionevolmente alla fattispecie in esame la tariffa applicata per la concessione di terreni per la costruzione di cellari, edicole o cappelle da parte di privati per sepolture familiari o destinati ad associazioni o confraternite (lettera A del richiamato Elaborato 1); g) ne consegue, altresì, che la determinazione risulta anche sproporzionata e non adeguata, non potendo essere equiparata la concessione in esame con quelle per terreni su cui costruire cappelle o edicole; h) ad ogni buon conto, il parziale pagamento della bolletta non è causa di decadenza dall’istanza, posto che esso, sebbene parzialmente, è stato comunque effettuato nei termini previsti e che la ricevuta è stata inoltrata all’Amministrazione il primo giorno lavorativo utile dopo il pagamento.
Il Comune di Messina, costituitosi in giudizio, ha svolto, in sintesi, le seguenti difese in rito e nel merito: a) vi è una differenza tra celle singole e “tumuli”, in quanto le celle triple presso il cimitero di Santo Stefano Briga non sono, per caratteristiche oggettive, semplici cellari, ma veri e propri tumuli comprendenti, oltre ai loculi singoli, un’area antistante ad uso esclusivo del concessionario (cosiddetta “area vestibolare”) e, per tale caratteristica, non rientrano nel novero delle sepolture a durata trentennale di cui all’art. 50, primo comma, lettera b, del regolamento n. 118/2012, bensì nella nozione di tumuli a durata cinquantennale di cui all’art. 50, primo comma, lettera c; b) la ricorrente ha provveduto arbitrariamente a un pagamento parziale e tale inadempimento ha comportato il verificarsi dell’effetto decadenziale annunciato nella nota in data 4 ottobre 2017 e ribadito nelle istruzioni in calce alla bolletta del 10 ottobre 2017; c) la ricorrente ha prenotato un tumulo con area connessa per la durata di cinquant’anni, sicché non può ottenere il titolo richiesto pagando la sola tariffa connessa a una sepoltura avente caratteristiche oggettivamente e temporalmente inferiori e deteriori; d) risultava necessaria l’applicazione della voce tariffaria di cui alla lettera A dell’Elaborato 1 (“Concessione di terreni per cellari, edicole e cappelle”); e) la presunta illeggibilità della sottoscrizione non produce alcuna invalidità dell’atto tutte le volte in cui sussistano gli elementi necessari che consentano l’identificazione dell’autorità emanante, nonché dell’ufficio cui va ricondotto il potere esercitato; f) non vi è stata alcuna invasione della competenza del Consiglio Comunale o di altri organi politici, atteso che l’Amministrazione ha semplicemente provveduto all’applicazione della tariffa prevista; g) la ricorrente è stata immediatamente avvisata, con nota in data 4 ottobre 2017, che il mancato pagamento integrale delle somme indicate in bolletta avrebbe comportato la decadenza dall’istanza e dalla prenotazione del loculo e tale avviso è stato reiterato con la bolletta in data 10 ottobre 2017; h) il ricorso risulta inammissibile in quanto non è stata impugnata la determina dirigenziale n. 21 del 17 marzo 2016, con cui è stato approvato il cosiddetto Elaborato 1 relativo alle tariffe e sono stati, altresì, approvate le disposizioni per la determinazione della tariffa complessiva relativa all’istanza della ricorrente; i) neppure è stato impugnato l’art. 66, lettera e, del regolamento comunale n. 118/2012, il quale prevede l’obbligo per gli uffici, nel caso di omesso pagamento del bollettino, di considerare automaticamente decaduti gli interessati.
Con memoria in data 23 dicembre 2020 la ricorrente, oltre a ribadire le difese già svolte anche alla luce delle deduzioni avversarie, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) l’impugnazione dell’Elaborato 1 allegato alla deliberazione consiliare n. 134/C in data 28 dicembre 2004 è stata promossa in via cautelativa in subordinata, per l’ipotesi in cui si dovesse considerare esistente e applicabile alla fattispecie in questione l’ulteriore onere relativo alla concessione in esame; b) a differenza, poi, di quanto osservato dal Comune resistente, l’art. 66, lettera e, del regolamento in materia non prevede alcun effetto automatico di decadenza dall’istanza o dalla concessione in caso di mancato o parziale pagamento.
Con memoria in data 30 dicembre 2020 il Comune, oltre a ribadire – anche alla luce delle deduzioni avversarie – le difese già svolte, ha osservato, in particolare, che non appare sussistente, in relazione alla controversia in esame, la giurisdizione del giudice amministrativo, avuto riguardo a quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con pronuncia n. 23591 in data 27 ottobre 2000.
Con memoria in data 4 gennaio 2021 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, che, in applicazione del cosiddetto criterio del “petitum” sostanziale, da identificarsi in funzione della “causa petendi”, non può dubitarsi in ordine alla sussistenza della giurisdizione di questo Tribunale in relazione al presente giudizio.
In data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.
Deve premettersi, in primo luogo, che in relazione alla presente controversia sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
Come è noto, infatti, tale giurisdizione è esclusa allorquando si controverta di “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, mentre nella fattispecie in esame la questione sostanziale riguarda la decisione autoritativa del Comune di non assegnare all’interessata la concessione che la stessa aveva richiesto.
La peculiarità del caso sta nel fatto che, nel procedimento previsto dall’Amministrazione, il versamento del canone doveva precedere il rilascio del titolo, ma ciò non toglie che, ferma la natura meramente incidentale del sindacato di questo giudice in ordine al “quantum” che deve essere effettivamente corrisposto, l’oggetto del processo riguarda una determinazione negativa del Comune su un’istanza per il rilascio di una concessione, ciò che implica, evidentemente, la spendita di poteri amministrativi autoritativi.
Tanto precisato, a giudizio del Collegio il ricorso è fondato per le ragioni di seguito indicate.
Il “vestibolo”, come risulta dalla semplice consultazione di un qualsiasi vocabolario, è un ambiente di ingresso negli edifici, intermediario fra l’esterno e l’interno, di varia forma e imponenza secondo le funzioni di disimpegno che gli vengono attribuite e dell’importanza dell’edificio stesso.
Come risulta dalla documentazione fotografica versata in atti dalla ricorrente, le celle triple in questione sono semplici celle – non edifici – e non si rinviene innanzi ad esse, ovviamente, alcuna “area vestibolare”, poiché la presenza di un’area vestibolare presuppone, come è stato indicato, l’esistenza di un edificio, sebbene di proporzioni particolarmente ridotte e modeste.
Nell’elaborato 1, lettera D (“Costi di concessione di manufatti per sepolture già realizzati”) si afferma esplicitamente che nei cimiteri rurali per la cella tripla composta da una fila fuori terra più due sottostanti il piano di calpestio è dovuto l’importo di € 5.441,94.
Il Comune ha fatto riferimento alla concessione di terreni “per cellari, edicole e cappelle”, ma la relativa previsione non può che intendersi nel senso che il relativo importo è dovuto quando l’Amministrazione i provveda effettivamente all’assegnazione di un terreno da destinare ad area vestibolare, mentre nel caso in esame la concessione riguarda semplicemente l’assegnazione di un loculo triplo (non di un edificio seppur modesto), per il quale deve farsi applicazione di quanto stabilito dal tariffario, con obbligo, pertanto, di corresponsione della sola somma sopra indicata.
La parziale destinazione di una porzione di terreno ad area vestibolare, invero, può ritenersi ricorrente nel caso di concessione rilasciata per la realizzazione o il mantenimento di edicole e cappelle – che sono, per l’appunto, piccoli edifici – mentre non appare del tutto chiaro cosa il Comune abbia inteso con l’espressione “cellari”.
Ad ogni buon conto, qualsiasi cosa effettivamente si intenda con tale espressione, occorre, evidentemente, che sia realmente intervenuta la destinazione di una porzione ulteriore di terreno ad area vestibolare onde poter pretendere la maggiorazione del canone, poiché questa è l’unica interpretazione ragionevole che può darsi della disciplina indicata, mentre, opinando diversamente, la stessa risulterebbe irragionevole e foriera di ingiustificate disparità di trattamento.
Per le considerazioni che precedono il ricorso va accolto e, per l’effetto, va disposto l’annullamento degli atti impugnati, con esclusione dell’Elaborato 1 allegato alla deliberazione consiliare in data 28 dicembre 2004, n. 134/C, come aggiornato con decreto in data 7 aprile 2016 n. 26, impugnato a fini esplicitamente tuzioristici per la sola ipotesi che il Tribunale avesse condiviso l’interpretazione propugnata dal Comune resistente.
Non può, invece, dichiararsi l’obbligo del Comune di rilasciare la concessione, in quanto non è chiaro, allo stato, se sussistano ulteriori profili di discrezionalità amministrativa in capo a tale Amministrazione con riferimento alla questione in esame.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, fatta eccezione per l’Elaborato 1 allegato alla deliberazione consiliare in data 28 dicembre 2004, n. 134/C; 2) condanna il Comune resistente alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in complessivi € 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Daniele Burzichelli, Presidente, Estensore
Giuseppa Leggio, Consigliere
Diego Spampinato, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE (Daniele Burzichelli)
IL SEGRETARIO
