TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 29 ottobre 2024, n. 3528

La realizzazione e gestione delle sale per il commiato in Sicilia non costituisce un’attività “liberalizzata”, ossia liberamente esercitabile dall’operatore previa segnalazione certificata all’ente locale, ma rimane soggetta al previo controllo del comune, che ne detta la disciplina nell’ambito del regolamento di cui all’art. 7 e vigila sulla relativa osservanza, ai sensi del citato art. 6. In conclusione, la realizzazione e gestione di sale per il commiato rimane soggetta all’autorizzazione del comune, che ha facoltà di prevedere e disciplinare tale attività nel regolamento.

TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 29 ottobre 2024, n. 3528

Pubblicato il 29/10/2024
N. 03528/2024 REG.PROV.COLL.
N. 01455/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1455 del 2021, proposto da
< omissis > S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Emanuele Geraci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Siracusa, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Paola Terranova, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
dell’ordinanza Settore Sviluppo Economico e Competitività – Ufficio Sanzioni del Comune di Siracusa del 13 luglio 2021, n. 50, con cui è stata ordinata la chiusura delle camere mortuarie/strutture per il commiato site in Siracusa, al corso Gelone n. 116 e n. 120.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Siracusa;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 87, comma 4-bis c.p.a.;
Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 ottobre 2024 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – < omissis > S.r.l. esercita l’attività di onoranze funebri e le attività connesse.
Il Comune di Siracusa, con l’ordinanza del 13 luglio 2021, n. 50, facendo seguito alla nota del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute (NAS) di Ragusa del 2 giugno 2021, n. 15817/3-1, ha ordinato la chiusura delle camere mortuarie/strutture per il commiato site in Siracusa, in quanto «i locali adibiti a camera ardente non risultano specificamente elencati e disciplinati nel Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Siracusa».
2. – La già citata società ha impugnato l’ordinanza d’innanzi a questa Sezione Staccata del Tribunale Amministrativo Regionale, domandandone l’annullamento.
Ha articolato le censure di seguito illustrate.
I) Violazione del principio di tipicità e tassatività per la mancata applicazione dell’art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241.
In particolare, la società ricorrente lamenta la violazione delle garanzie partecipative, resa rilevante dal fatto che nessuna violazione sarebbe stata contestata nel verbale consegnato alla ricorrente a seguito della ispezione igienico-sanitaria svolta il 12 maggio 2021 dai militari del NAS, che solo successivamente hanno indirizzato la richiesta interdittiva all’amministrazione
II) Violazione o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241 del 1990, in relazione all’art. 41 Cost.; difetto di motivazione; eccesso di potere.
Si deducono vizi motivazionali del provvedimento impugnato, il quale non conterrebbe dati concreti e specifici, in grado di giustificare la ritenuta negatività del servizio reso, né indicherebbe le ragioni di interesse pubblico sottese alla chiusura. Né la detta lacuna potrebbe ritenersi colmata con il richiamo alla nota dei NAS di Ragusa, la quale è solo menzionata e non formerebbe parte integrante del provvedimento.
III) Eccesso di potere per violazione o mancata applicazione della l. r. 17 agosto 2010, n. 18, così come modificata ed integrata dalla l. r. 3 marzo 2020, n. 4.
Vi sarebbe la violazione della normativa regionale sull’attività funeraria (art. 5-bis l.r. n. 18 del 2010 e art. 13 l.r. n. 4 del 2020) che consentirebbe a tutti gli operatori esercenti attività funerarie la «gestione di sale per il commiato», previa segnalazione certificata al Comune e conseguimento del parere igienico sanitario, passaggi che in effetti la ricorrente ha assolto.
IV) Eccesso di potere per mancata corrispondenza del provvedimento all’interesse pubblico.
Con l’ultimo motivo ci si duole della mancata corrispondenza del divieto a un interesse pubblico e la violazione del principio di proporzionalità.
Parte ricorrente ha altresì articolato istanza risarcitoria.
3. – Il Comune intimato, che già aveva depositato documenti, si è costituito, difendendo il proprio operato.
4. – All’udienza straordinaria del 14 ottobre 2024, in vista della quale le parti si sono scambiate memorie, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
5. – Occorre muovere dallo scrutinio del ricorso dal terzo motivo di ricorso, di natura dirimente.
5.1. – Secondo parte ricorrente, in base alla vigente normativa regionale, agli operatori sarebbe consentita la realizzazione e la gestione di sale per il commiato (o «camere ardenti», ove sono consentite la custodia e l’esposizione delle salme) previa trasmissione della segnalazione certificata di inizio attività al Comune interessato (nel caso di specie regolarmente presentata nel 2013) e conseguimento del parere igienico-sanitario (già ottenuto nel 2014).
5.2. – Tale interpretazione, tuttavia, non è condivisibile.
5.3. – Va premesso che, con particolare riferimento alla realizzazione e gestione di sale per il commiato, il referente normativo nella Regione Siciliana è adesso rappresentato dalla l.r. 3 marzo 2020, n. 4 (Disposizioni in materia cimiteriale, di polizia mortuaria e di attività funeraria), che, inter alia, ha apportato modifiche alla l.r. 17 agosto 2010, n. 18, introducendo una prima disciplina della predetta attività.
In particolare, l’art. 12 della l.r. n. 4 del 2020 ha previsto l’inserimento, nel corpo della l.r. n. 18 del 2010, dell’art. 5-bis, il quale dispone che «le strutture per il commiato, realizzate da soggetti pubblici o privati, sono in ogni caso fruibili da chiunque ne faccia richiesta, senza discriminazioni di alcun tipo in ordine all’accesso. La gestione può essere affidata a soggetti pubblici o privati ed è compatibile con l’attività funeraria previa comunicazione al comune competente. Le strutture per il commiato possono essere utilizzate anche per la custodia e l’esposizione delle salme. Nell’esercizio delle attività di cui al comma 2 le strutture devono essere in possesso delle caratteristiche igienico-sanitarie previste dalle norme nazionali e regionali per i servizi mortuari delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate».
Precisa, tuttavia, l’art. 6 della l.r. n. 4 del 2020 che, «fatte salve le attribuzioni dei comuni previste dalla presente legge nonché dalla normativa statale e regionale, sono attribuite ai comuni le funzioni autorizzative in merito: a) all’esercizio dell’attività funeraria di cui all’articolo 13; b) alla costruzione e al funzionamento delle strutture per il commiato di cui all’articolo 12».
Si aggiunge che, «fatto salvo quanto previsto dall’articolo 2, la vigilanza e il controllo sull’osservanza delle disposizioni contenute nella presente legge spetta al comune, che si avvale, per i profili igienico-sanitari, dell’azienda sanitaria provinciale territorialmente competente»
Prevede, infine, il successivo art. 7 che, «nel rispetto delle disposizioni contenute nella presente legge e in conformità ai principi della normativa statale, i comuni, singoli o associati, disciplinano le attività funerarie, necroscopiche, cimiteriali e di polizia mortuaria attraverso apposito regolamento». Con detti regolamenti, sono in particolare stabiliti: «a) le condizioni e le modalità di localizzazione e di esercizio dei cimiteri, dei crematori, del deposito di osservazione delle salme e degli obitori nonché le modalità di fornitura dei servizi cimiteriali, necroscopici e di polizia mortuaria; b) le condizioni e le modalità di fornitura del servizio di trasporto delle salme e dei cadaveri; c) l’importo delle sanzioni applicabili in caso di violazione, che non possono essere inferiori a euro 500 né superiori a euro 10.000».
5.4. – Dal quadro normativo così ricostruito emerge che la realizzazione e gestione delle sale per il commiato in Sicilia non costituisce un’attività “liberalizzata”, ossia liberamente esercitabile dall’operatore previa segnalazione certificata all’ente locale, ma rimane soggetta al previo controllo del comune, che ne detta la disciplina nell’ambito del regolamento di cui all’art. 7 e vigila sulla relativa osservanza, ai sensi del citato art. 6. In conclusione, la realizzazione e gestione di sale per il commiato rimane soggetta all’autorizzazione del comune, che ha facoltà di prevedere e disciplinare tale attività nel regolamento.
5.5. – Si tratta di una disciplina, questa dettata dal legislatore regionale, diversa da quella che – in ambito nazionale – deriva dalla diretta applicazione dell’art. 19 l. 7 agosto 1990, n. 241 (sul punto, si veda TAR Lazio – Roma, Sez. II-bis 2 agosto 2022, n. 10884, che in quadra l’apertura di sale del commiato nel contesto delle attività il cui esercizio è assoggettato a semplice SCIA).
Nondimeno, tale diversità di disciplina risulta autorizzata dai poteri di legislazione concorrente in materia di igiene e sanità di cui all’art. 17, lett. b) dello Statuto della Regione Siciliana e, in assenza di argomenti di segno contrario, giustificata dall’intenzione di mantenere un controllo più stringente su un’attività dove vengono in rilievo significativi problemi di igiene e sanità pubblica.
5.6. – Orbene, nel provvedimento impugnato, il Comune ha ordinato la chiusura delle camere mortuarie/strutture per il commiato gestite dalla ricorrente evidenziando che «i locali adibiti a camera ardente non risultano specificamente elencati e disciplinati nel Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Siracusa».
Tale decisione appare corretta, posto che l’assenza di una specifica disciplina regolamentare, diretta a regolare anche l’esercizio delle relative funzioni autorizzatorie da parte del Comune – circostanza, questa, non contestata dalla ricorrente nei propri scritti difensivi– preclude la realizzazione e l’esercizio di sale per il commiato.
Non appare inoltre ultroneo evidenziare come, in ogni caso, nella segnalazione certificata di inizio attività presentata nel 2013, la ricorrente abbia comunicato in termini generici «apertura agenzia funebre» senza nulla specificare in ordine alla gestione della camera ardente, contrariamente a quanto comunque previsto dall’art. 5-bis che prescrive la «comunicazione al comune competente».
6. – L’infondatezza della terza censura comporta altresì la reiezione del primo, secondo e quarto motivo.
Da quanto illustrato in precedenza, invero, si ricava che il provvedimento repressivo adottato dal Comune presenta un carattere vincolato, in quanto diretto ad impedire l’esercizio di un’attività in difetto dei necessari presupposti abilitativi e legittimanti. Dal summenzionato carattere vincolato discendono, pertanto, la dequotazione del vizio attinente l’omessa comunicazione di avvio del procedimento (art. 21-octies, comma 2 l. n. 241 del 1990); l’inconsistenza del dedotto vizio di motivazione, dal momento che il provvedimento indica l’assenza dei presupposti normativi e regolamentari per l’esercizio dell’attività in questione, non esigendosi alcuna comparazione con i contrapposti interessi; l’infondatezza della censura riguardante l’asserita sproporzione della misura, dal momento che il principio di proporzionalità orienta l’esercizio dei poteri discrezionali, esigendo l’adozione, tra più soluzioni possibili, di quella che arrechi minore sacrificio al privato; ma, nel caso in esame, non ricorre una pluralità di possibili soluzioni.
7. – All’infondatezza dell’azione di annullamento corrisponde l’infondatezza dell’istanza risarcitoria.
8. – Conclusivamente, il ricorso va respinto.
Le spese sono regolate secondo il principio della soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna < omissis > S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, alla rifusione, in favore del Comune di Siracusa, in persona del Sindaco in carica, delle spese e competenze di lite, che liquida nella misura di € 2.000,00, oltre ad accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Gatto Costantino, Presidente
Francesco Tallaro, Consigliere, Estensore
Donatella Testini, Consigliere
L’ESTENSORE (Francesco Tallaro)
IL PRESIDENTE (Salvatore Gatto Costantino)
IL SEGRETARIO