TAR Puglia, Bari, Sez. III, 14 gennaio 2022, n. 64
Pubblicato il 14/01/2022
N. 00064/2022 REG.PROV.COLL.
N. 00436/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 436 del 2021, proposto da < omissis >, in persona del suo legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Albanese e dall’avv. Giacomo Valla, con domicilio digitale p.e.c. come da Registri di Giustizia,
contro
Comune di Rutigliano, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentato e difeso dall’avv. Michele di Donna, elettivamente domiciliato presso il suo studio legale in Bari, via Cognetti n. 58 e con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
previa adozione di misura cautelare
dei seguenti atti: 1) il provvedimento del 19 marzo 2021, prot. n. 0004029, con il quale il Responsabile del Servizio cimiteriale del Comune di Rutigliano ha comunicato alla < omissis > l’avvenuta archiviazione dell’istanza avanzata dalla ricorrente in data 11 aprile 2016 per l’assegnazione in concessione di un suolo nel Cimitero comunale; 2) ogni atto consequenziale e comunque connesso ai suddetti atti, ancorché non conosciuto; 3) la nota del suddetto Responsabile del Servizio cimiteriale del 6/2/2021, con la quale non ha fornito le coordinate bancarie alla ricorrente, per il versamento del corrispettivo stabilito di €.110.825,11 per l’assegnazione in concessione del suolo cimiteriale; nonché per l’accertamento e il riconoscimento all’assegnazione definitiva del lotto cimiteriale contrassegnato con il n. A5 di mq. 178,25 di cui al progetto di lottizzazione del nuovo Cimitero comunale di Rutigliano approvato con delibere di Giunta municipale n. 114/2018 e n. 132/2018, in favore della < omissis > corrente in Rutigliano; e per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno per equivalente in favore della ricorrente, qualora quest’ultima risultasse soggetto destinatario dell’assegnazione definitiva del suolo cimiteriale contrassegnato con il n. A5, di mq. 178,25, di cui al progetto di lottizzazione del nuovo Cimitero comunale di Rutigliano approvato con delibere di Giunta municipale n. 114/2018 e n. 132/2018, con riserva di avanzare anche ulteriore autonoma domanda di risarcimento dei danni subiti e subendi derivanti dall’illegittimo comportamento doloso o colposo del Comune di Rutigliano;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Rutigliano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2022, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I – La ricorrente Associazione, in data 11 aprile 2016, presentava istanza al Sindaco del Comune di Rutigliano, per la concessione di un suolo cimiteriale, ai sensi del vigente Regolamento di polizia mortuaria (approvato con delibera di C.C. n. 177/1981) che, con riguardo all’assegnazione di suoli per cappelle funerarie, all’art. 4, recante “Modalità e criteri per ottenere le concessioni”, prevedeva che “le concessioni si effettuano seguendo l’ordine cronologico di presentazione delle domande al protocollo generale del Comune”.
Anche all’ultimo capoverso dell’art. 7 del Regolamento comunale approvato con delibera di C.C. n. 14/2003, era stabilito che “I lotti cimiteriali per la costruzione di edicole e/o monumenti di famiglia vengono assegnate esclusivamente secondo l’ordine cronologico di presentazione della richiesta”.
Il Comune convocata la ricorrente, redigeva in contraddittorio un verbale in data 9 aprile 2018, comunicando che “il Comune sta predisponendo tutti gli atti propedeutici al completamento della zona esistente nel nuovo Cimitero comunale, che risulta non urbanizzata e priva di servizi per la edificazione di nuove cappelle”.
La ricorrente specificava di volere ottenere un suolo della “estensione pari a mq. 150 per le esigenze dei soci”.
Il Comune s’impegnava “nei limiti dello spazio ancora disponibile a ricavare una porzione di suolo di mq. 150 utile per le esigenze della < omissis >”, nel contempo chiedendo alla ricorrente “la consegna, nei tempi necessari alla predisposizione, di tutti gli atti costitutivi e del libro dei soci alla data del presente verbale”.
La ricorrente il giorno successivo, 10 aprile 2018, consegnava quanto richiesto, cioè l’atto costitutivo e l’elenco soci dell’Associazione.
Il Comune, con delibera di G.M. n. 114 del 19 luglio 2018, provvedeva ad approvare “il progetto di variante alla lottizzazione interna del cimitero comunale” e, successivamente, con delibera di G.M. n. 132 del 2 agosto 2018, apportava ulteriori varianti.
Con determinazione n. 986 del 31 agosto 2018, a firma del Responsabile comunale del Servizio Appalti e contratti, si stabiliva che, in base all’ordine cronologico, la ricorrente era classificata al terzo posto, in posizione utile per ottenere la concessione del suolo richiesto e si specificava “di attingere a tale elenco per la fase di assegnazione dei suoli cimiteriali destinate a cappelle per associazioni e/o confraternite”.
Il 5 settembre 2018, la ricorrente, convocata dal Comune con nota del 2 agosto 2018, evidenziava al Funzionario preposto, che medio tempore era stato approvato il progetto di variante alla lottizzazione interna del cimitero comunale, con le citate delibere G.M. n. 114/2018 e n. 132/2018 ed era stata adottata la determinazione n. 986/2018 che aveva individuato i suoli da assegnare alle Associazioni e Confraternite; aggiungeva che una superficie del suolo pari a mq 178,25 avrebbe avuto un’area di sedime pari a mq 165, superficie utile per l’edificazione e il fabbisogno della ricorrente, mentre un suolo di soli mq 150, avrebbe avuto un’area di sedime per l’edificazione di soli mq 137,75, atteso che, ai sensi della delibera G.M. n. 121/2016, gli assegnatari dovevano lasciare una fascia per le opere di urbanizzazione; pertanto, chiedeva che la superficie da assegnare fosse quella effettivamente individuata con le varianti adottate dalle delibere G.M. nn. 144/18 e 132/18, successivamente al verbale di convocazione del 16 aprile 2016 e che il prezzo da corrispondere fosse rivisto in base all’aumento di superficie e ai nuovi parametri.
Sennonché, il Responsabile del Servizio cimiteriale comunicava alla ricorrente la “archiviazione della stessa pratica”.
Il Comune, a seguito delle doglianze della ricorrente, riavviava il procedimento con atto in data 17 giugno 2020, nel quale si specificava che “la concessione definitiva del suolo avverrà a conclusione del procedimento amministrativo di tutti gli atti previsti dalla normativa vigente”; la ricorrente dichiarava “di essere disponibile al versamento delle spese contrattuali al momento in cui le saranno notificate e comunque prima della stipula del contratto di concessione”.
La ricorrente consegnava l’ulteriore documentazione richiesta e, con nota dell’11 gennaio 2021, chiedeva al Comune di Rutigliano le coordinate bancarie per procedere al versamento della somma stabilita, pari ad €. 110.825,11, oltre alle spese contrattuali.
Il Comune, in riscontro alla nota dell’11 gennaio 2021, con nota del 6 febbraio 2021, comunicava all’Associazione quanto segue: “con la presente ed in relazione all’oggetto di cui sopra, vista la richiesta circa le coordinate bancarie su cui poter versare il corrispettivo di €.110.825,11 relativo al costo di concessione dell’area cimiteriale sopra riportata, si dà atto che questa Amministrazione ha reso noto che è opportuno attenersi ai principi espressi dalla giustizia amministrativa e dall’ANAC, secondo cui le amministrazioni pubbliche sono tenute ad applicare le regole del procedimento di evidenza pubblica ogni volta che l’attività amministrativa comporti il trasferimento di risorse pubbliche, come ne caso di assegnazione di aree cimiteriali”.
L’Associazione ricorrente, con atto di significazione e costituzione in mora dell’11 febbraio 2021, invitava il Comune a fornire le coordinate bancarie e a predisporre gli atti amministrativi di competenza per la stipula dell’atto di concessione del suolo cimiteriale assegnato in via provvisoria.
Con atto del 19 marzo 2021, prot. n. 0004029, il Responsabile del Servizio cimiteriale comunicava che “il supposto iter amministrativo… è stato, invero, ormai da tempo concluso con un espresso provvedimento di ‘archiviazione’ … In risposta all’atto di significazione e messa in mora qui in riscontro, dunque, si rimarca che il procedimento di assegnazione del suolo cimiteriale richiesto dall’Associazione da Lei assistita è stato archiviato sin dall’8.11.2018”.
Insorge la ricorrente, con il ricorso notificato e depositato il 27.4.2021, per impugnare gli atti in epigrafe indicati. Chiede, altresì, l’accertamento e il riconoscimento del suo diritto all’assegnazione definitiva del lotto cimiteriale contrassegnato con il n. A5 di mq. 178,25 e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno per equivalente, qualora non risultasse soggetto destinatario dell’assegnazione definitiva del suolo cimiteriale, con riserva di avanzare ulteriore e autonoma domanda di risarcimento dei danni subiti e subendi derivanti dal comportamento del Comune.
Deduce i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 285/90, della legge n. 241/90 e del Regolamento di Polizia mortuaria vigente nel Comune di Rutigliano; eccesso di potere, difetto assoluto di motivazione, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti in fatto e diritto, manifesta erroneità, irragionevolezza, invalidità, violazione del giusto procedimento, travisamento, illogicità, arbitrarietà, genericità, sviamento, ingiustizia manifesta.
Con successive memorie e note di udienza, la ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituisce il Comune intimato. Con successive memorie difensive, deduce tardività, inammissibilità e infondatezza del ricorso.
Con ordinanza n. 179 del 19.5.2021, questa Sezione respinge la domanda cautelare della ricorrente.
All’udienza del 13 gennaio 2022, parte ricorrente eccepisce tardività e inammissibilità delle allegazioni del Comune versate in atti il 28.12.2021.
La causa è introitata per la decisione.
II – Senza tener in alcun conto le ultime allegazioni del Comune resistente, il ricorso è da ritenersi inammissibile per difetto di interesse e, comunque, infondato.
III – Come già evidenziato nell’ordinanza cautelare n. 178/2021, il censurato provvedimento di archiviazione del 19.3.2021 è un atto meramente confermativo del diniego espresso con la nota del 6 febbraio 2021 (tardivamente impugnata), nonché della precedente archiviazione datata 8.11.2018 (mai impugnata).
Non è più discutibile la volontà espressa dalla P.A. di procedere all’assegnazione dei suoli e dei lotti cimiteriali – per cui è causa – mediante una procedura di evidenza pubblica. Tale volontà è stata comunicata all’Associazione ricorrente con la nota del Responsabile del servizio cimiteriale prot. n. 1792 notificata il 6.2.2021. La notifica del ricorso il ricorso è avvenuta il 19.4.2021, sicché anche l’impugnazione di tale ultima nota è tardiva.
Con il ricorso, invero, è stata impugnata nei termini soltanto la nota di riscontro del 19.3.2021, con cui il medesimo Responsabile comunale ha ribadito “quanto già riferito dallo scrivente con la nota del 6.2.2021”.
Il ricorso è, dunque, inammissibile, poiché un eventuale annullamento degli atti impugnati non rimuoverebbe dal mondo giuridico i precedenti provvedimenti di archiviazione e diniego, ormai consolidatisi.
IV – Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, alla stregua del condivisibile principio di diritto di cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 3/2020, non è possibile ravvisare un atto amministrativo implicito (di revocazione della precedente archiviazione) nella dichiarazione di accettazione del 17.6.2020, in quanto la menzionata dichiarazione (proveniente dalla stessa Associazione) costituisce atto di un privato e non della pubblica Amministrazione.
La dichiarazione proveniente dall’Associazione non ha valenza provvedimentale, ancorché l’atto unilaterale di accettazione del 17.6.2020 sia stato sottoscritto anche dal funzionario comunale. Posto, infatti, che tale atto reca esclusivamente dichiarazioni del rappresentante legale dell’Associazione ricorrente, la firma appostavi in calce dal funzionario comunale non ha attitudine a trasformarlo in un provvedimento amministrativo a contenuto concessorio mancando, all’evidenza, ogni altro elemento costitutivo di questo, primo fra tutti l’espressa manifestazione di volontà dell’Amministrazione di assunzione dell’obbligo di concessione del suolo cimiteriale.
Nel descritto contesto, alla sottoscrizione del funzionario comunale, apposta in calce alla dichiarazione dell’Associazione, non può ascriversi altro effetto se non quello di attestare l’avvenuta ricezione dell’atto di accettazione consegnato alla sua presenza; essa è, in altri termini, una sottoscrizione per ricevuta, con la conseguenza che alcun obbligo può discendere per la P.A. di concessione del suolo cimiteriale, nonostante che da tale circostanza possa evincersi un’ipotesi di “riavvio dell’interlocuzione tra le parti” (cfr.: Cons. Stato, ord. n. 4634/2021).
Detta dichiarazione non può costituire neppure accordo ex art. 11 legge n. 241/1990, né conclusione di un contratto con la P.A. accessivo a provvedimento di concessione di bene pubblico (provvedimento che, nel caso di specie, non esiste), con la conseguenza che l’effetto di archiviazione (e di rigetto dell’istanza) risale all’inoppugnato provvedimento dell’8.11.2018 ovvero, a tutto voler concedere, alla nota del 6.2.2021, impugnata tardivamente.
Non è più discutibile la volontà espressa dalla P.A. nel gravato atto del 19.3.2021, di archiviare la pratica a suo tempo avviata dalla Associazione deducente e di procedere all’assegnazione dei suoli e dei lotti cimiteriali per cui è causa, mediante procedura di evidenza pubblica. Dalla citata dichiarazione di accettazione della < omissis > non potrebbe scaturire in capo alla P.A. alcun obbligo contrattuale di rilascio della concessione del suolo cimiteriale preteso, considerata la dichiarata volontà dell’Amministrazione di procedere all’assegnazione dei suoli cimiteriali con procedura di evidenza pubblica, sicché alcuna utilità riverrebbe alla ricorrente dall’annullamento della nota del 19.3.2021, con la conseguenza che il ricorso deve dichiararsi inammissibile per difetto di interesse.
V – I motivi del ricorso sono, comunque, infondati.
Non vi è stata violazione del D.P.R. n. 285/1990, né del Regolamento di Polizia mortuaria vigente nel Comune di Rutigliano, poiché tali disposizioni non vietano espressamente la concessione di suoli cimiteriali mediante procedura di evidenza pubblica. Se anche la vietassero, tali disposizioni dovrebbero essere disattese e disapplicate poiché entrerebbero in contrasto con i principi euro-unitari che impongono l’evidenza pubblica anche per la concessione dei beni pubblici, mediante ricorso a procedure concorsuali, trasparenti, non discriminatorie, tali da assicurare la parità di trattamento ai partecipanti (cfr., ex multis, Cons. Stato, 17 maggio 2011, n. 3250; idem, sez. VI, 22 marzo 2011, n. 1747; idem, sez. V, 13 febbraio 2013, n. 873; T.a.r. Lombardia Milano sez. IV 26 settembre 2014 n. 2401; T.a.r. Campania, Napoli, VII, 9 luglio 2009, n. 3828).
Non sussiste neppure il dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, poiché i provvedimenti impugnati sono tutti motivati e intervengono all’esito di un procedimento istruttorio compiuto e regolare.
VI – Con la deliberazione giuntale n. 114 del 19.7.2018, di approvazione del progetto di ampliamento del cimitero comunale, era stato espressamente demandato al funzionario comunale di “incassare le somme necessarie all’autofinanziamento dell’opera”. Il responsabile comunale, con determinazione n. 986 del 31.8.2018 aveva immediatamente provveduto ad approvare l’elenco delle richieste di assegnazione dei suoli e manufatti cimiteriali, espressamente rimarcando che “tale procedura è propedeutica all’attuazione dell’autofinanziamento dell’opera”.
Pertanto, sin dall’avvio del procedimento di assegnazione coincidente con l’incontro verbalizzato il 5.9.2018, il R.u.p. avvisava la < omissis > che “il Comune di Rutigliano esigerà… il pagamento in un’unica soluzione del bene concesso… tenuto conto delle esigenze di completamento dell’area… il Comune ha urgenza di procedere al completamento”. Sta di fatto che, a distanza di oltre un anno e mezzo, tra l’archiviazione del procedimento dell’8.11.2018 e la dichiarazione di accettazione datata 17.6.2021, a firma della ricorrente, quelle ragioni di urgenza sono venute meno, divenendo, per converso, prioritarie le ragioni di buon governo del cimitero comunale, come rese note all’Associazione con la detta nota del 6.2.2021 e compendiate nell’interesse ad assegnare i beni cimiteriali nel rispetto dei principi di parità di trattamento, trasparenza e buon andamento.
Decisivo s’è rivelato il lungo lasso di tempo trascorso dall’atto di archiviazione del procedimento di assegnazione, datato 8.11.2018, ritardo ascrivibile a responsabilità della stessa Associazione, dal quale è disceso un mutamento della situazione originaria, nonché una nuova valutazione dell’interesse pubblico a procedere alle assegnazioni con modalità di evidenza pubblica, valutazione rimasta peraltro incontestata.
VII – Alla luce di tali considerazioni, il ricorso è da ritenersi infondato.
VIII – Ciò premesso, non può essere neppure scrutinata, né tampoco accolta la domanda della ricorrente di accertamento e riconoscimento di un suo diritto all’assegnazione definitiva del lotto cimiteriale contrassegnato con il n. A5 di mq. 178,25 di cui al progetto di lottizzazione del nuovo Cimitero comunale di Rutigliano. Per quel che riguarda il contenuto e la forma scritta ad substantiam imposta per i contratti di concessione di beni demaniali si fa rinvio agli specifici orientamenti giurisprudenziali (cfr.: Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2019, n. 130; idem, 3 settembre 2018, n. 5138; T.a.r. Basilicata, sez. I, 3 marzo 2021, n. 198; Cass. civ., Sez. un., 9 agosto 2018, n. 20684; sez. I, 11 settembre 2020, n.18904).
IX – In conclusione, il ricorso non può essere accolto. Stante la particolarità del caso, le spese del giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché inammissibile e infondato.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2022, con l’intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore
Carlo Dibello, Consigliere
Giacinta Serlenga, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE (Orazio Ciliberti)
IL SEGRETARIO
