TAR Piemonte, Sez. II, 21 gennaio 2021, n. 72
Pubblicato il 21/01/2021
N. 00072/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00642/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 642 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società per la Cremazione di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elena Alfero e Alice Merletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Livorno Ferraris, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Lauria e Carlo Merani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21;
nei confronti
Altair S.p.A. e Edilver S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Enrico Corsano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della deliberazione del Consiglio comunale 15.4.2019 n. 8 avente a oggetto “l’adozione del progetto preliminare della variante parziale n. 2-2019 al P.R.G.C. ex art. 17, co. 5 della l.r. n. 56 del 5.12.1977 e s.m.i.”, pubblicata all’Albo pretorio comunale in data 14.5.2019 sino al 29.5.2019;
– di tutti gli atti antecedenti, preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 7 novembre 2019:
– della deliberazione del Consiglio comunale 22.7.2019 n. 20 avente a oggetto “l’approvazione del progetto definitivo della variante parziale n. 2-2019 al P.R.G.C. ex art. 17, co. 5 della l.r. n. 56 del 5.12.1977 e s.m.i.”, pubblicata all’Albo pretorio comunale in data 5.8.2019 sino al 20.8.2019;
– di tutti gli atti antecedenti, preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi e, in particolare, delle disposizioni e degli elaborati del Piano Regolatore Cimiteriale del Comune di Livorno Ferraris nella parte in cui hanno previsto gli interventi oggetto della variante urbanistica parziale n. 2/2019, affermandone la sostenibilità, e del verbale dell’Organo Tecnico comunale per le procedure di V.I.A. e di V.A.S. 2.7.2019 e del provvedimento finale n. 2/2019 del medesimo Organo Tecnico del 2.7.2019 con i quali è stata esclusa l’assoggettabilità a V.A.S. della variante urbanistica parziale n. 2/2019.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 4 febbraio 2020:
– della deliberazione della Giunta Comunale 14.11.2019 n. 128 di “approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i.” e di tutti gli atti antecedenti, preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 17 settembre 2020:
– della deliberazione del Consiglio Comunale 26.6.2020 n. 8 di “presa d’atto e approvazione interesse pubblico, promotore e progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i.”, pubblicata sull’Albo pretorio comunale dal 30.6.2020 sino al 15.7.2020, e di tutti gli atti antecedenti, preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Livorno Ferraris e della Altair S.p.A. e Edilver S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2021 la dott.ssa Silvia Cattaneo e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25, c. 2, d.l. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo la Società per la Cremazione di Torino – Socrem Torino – gestore di impianti di cremazione, nel Comune di Torino dall’anno 1886, nel Comune di Mappano dal 2013 e, per il tramite della partecipazione societaria alla Coincre s.r.l., nel Comune di Bra dall’anno 2015 – ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Livorno Ferraris n. 8 del 15.4.2019 di adozione del progetto preliminare della variante parziale n. 2-2019 al PRG, ex art. 17, co. 5, l. reg. n. 56 del 5.12.1977, nella parte in cui prevede l’ampliamento dell’area cimiteriale per consentire la realizzazione di un impianto crematorio.
2. Queste le censure dedotte:
I. violazione di legge in relazione agli artt. 6 l. 30.3.2001, 14 l.r. 3.8.2011 n. 15, 29 Regolamento regionale 8.8.2012 n. 7/r, 3 e 6 (Capitolo 2), 4 (Capitolo 3) e 6 (Capitolo 3) del Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione: la modificazione del PRG finalizzata all’ampliamento cimiteriale ed alla realizzazione dell’impianto crematorio sarebbe stata adottata in assenza del piano comunale cimiteriale;
II. violazione di legge in relazione all’art. 17, co. 5, lett. b, l.r. 5.12.1977 n. 56. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di motivazione: non sussisterebbe un presupposto per l’utilizzo del procedimento di variante parziale;
III. violazione di legge in relazione agli artt. 6 l. 30.3.2001, 14 l.r. 3.8.2011 n. 15, 29 Regolamento regionale 8.8.2012 n. 7/r e 6 (Capitolo 2) Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, errata rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di motivazione: la deliberazione consiliare del Comune di Livorno Ferraris, nella parte in cui prevede la creazione di un impianto crematorio, difetterebbe dei presupposti richiesti dal piano di coordinamento regionale;
IV. violazione di legge in relazione agli artt. 3 l. 7.8.1990 n. 241 e 112 d.lgs. 18.8.2000 n. 267. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti in fatto ed in diritto e difetto di motivazione.
3. Con un primo ricorso per motivi aggiunti la Socrem ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 22.7.2019, di approvazione del progetto definitivo della variante parziale n. 2-2019 al PRG, articolando le seguenti doglianze:
I. violazione di legge in relazione agli artt. 6 l. 30.3.2001 n. 130, 14 l.r. 3.8.2011 n. 15, 29 Regolamento regionale 8.8.2012 n. 7/r, 3 e 6 (Capitolo 2), 4 (Capitolo 3) e 6 (Capitolo 3) del Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione;
II. violazione di legge in relazione all’art. 17, co. 5, lett. b, l.r. 5.12.1977 n. 56. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di motivazione;
III. violazione di legge in relazione agli artt. 6 l. 30.3.2001 n. 130, 14 l.r. 3.8.2011 n. 15, 29 Regolamento regionale 8.8.2012 n. 7/r e 6 (Capitolo 2) Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, errata rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di motivazione;
IV. violazione di legge in relazione agli artt. 3 l. 7.8.1990 n. 241 e 112 d.lgs. 18.8.2000 n. 267. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti in fatto ed in diritto e difetto di motivazione;
V. violazione di legge in relazione agli artt. 3 l. 7.8.1990 n. 241, 6 e 12 d.lgs. 3.4.2006 n. 152. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti in fatto ed in diritto e difetto di motivazione: la modificazione del PRG finalizzata all’ampliamento cimiteriale e alla realizzazione del crematorio e le previsioni e gli elaborati del piano regolatore cimiteriale sarebbero illegittimi per mancato espletamento della procedura di VAS;
VI. illegittimità della deliberazione di approvazione della variante al prgc finalizzata all’ampliamento cimiteriale e alla realizzazione del crematorio per mancata valutazione delle osservazioni della ricorrente: violazione di legge in relazione agli artt. 1, 3 e 6 l. 7.8.1990 n. 241 e 17 l.r. 5.12.1977 n. 56. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione.
4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha esteso l’impugnazione al piano regolatore cimiteriale approvato con deliberazione del Consiglio Comunale 22.7.2019 n. 19, ribadendo le censure sollevate con il primo ricorso per motivi aggiunti, con alcune precisazioni.
5. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta Comunale 14.11.2019 n. 128 di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016, per i seguenti motivi:
I. illegittimità in via derivata e propria in ragione dell’invalidità degli atti ad essa presupposti: violazione di legge in relazione agli artt. 3 e 6 l. 7.8.1990 n. 241. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione;
II. illegittimità per incompetenza della Giunta Comunale: violazione di legge in relazione agli artt. 42 d.lgs. 18.8.2000 n. 267 e 183, co. 15, d.lgs. 18.4.2016 n. 50.
6. Con un quarto ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 26.6.2020 “di presa d’atto e approvazione interesse pubblico, promotore e progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto” deducendo i seguenti vizi:
I. illegittimità derivata e propria in ragione dell’invalidità degli atti presupposti: violazione degli artt. 3 e 6, l. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione;
II. difetto di istruttoria e motivazione, violazione artt. 3 e 6, l. n. 241/1990.
7. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Livorno Ferraris e le controinteressate Altair s.p.a. e Edilver s.r.l., chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.
8. All’udienza del 12 gennaio 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
9. Preliminarmente, il Collegio deve rilevare che, non essendo stata chiesta, né disposta d’ufficio la discussione orale ai sensi dell’art. 25, d.l. n. 137/2020 e dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020, la causa è passata in decisione ai sensi dell’art. 25, c. 2, d.l. n. 137/2020; per cui non si tiene conto delle note di udienza/richiesta di passaggio in decisione depositate dal Comune di Livorno Ferraris e previste, in alternativa alla discussione, solo nell’ambito del rito di cui al citato art. 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020 (cfr. Linee guida del Presidente del Consiglio di Stato in data 25 maggio 2020; Tar Piemonte, sent. n. 488 del 25 luglio 2020).
10. Il Collegio ritiene, per ragioni di economia processuale, di iniziare la disamina dei ricorsi partendo dallo scrutinio del terzo motivo del ricorso introduttivo, riproposto anche con i successivi ricorsi per motivi aggiunti, con cui viene dedotta l’illegittimità degli atti impugnati per l’insussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 6 del piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori.
11.1 L’esame della censura necessita di un inquadramento normativo.
11.2 La L. 30/03/2001, n. 130 (“Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri”) all’art. 6 prevede che “1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni elaborano piani regionali di coordinamento per la realizzazione dei crematori da parte dei comuni, anche in associazione tra essi, tenendo conto della popolazione residente, dell’indice di mortalità e dei dati statistici sulla scelta crematoria da parte dei cittadini di ciascun territorio comunale, prevedendo, di norma, la realizzazione di almeno un crematorio per regione. 2. La gestione dei crematori spetta ai comuni, che la esercitano attraverso una delle forme previste dall’articolo 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. […]”.
11.3 Nella Regione Piemonte questa disposizione statale ha trovato una prima attuazione con la L.R. 31 ottobre 2007, n. 20 (“Disposizioni in materia di cremazione, conservazione, affidamento e dispersione delle ceneri”), che è stata successivamente modificata e in parte abrogata dalla L.R. 3 agosto 2011, n. 15 (“Disciplina delle attività e dei servizi necroscopici, funebri e cimiteriali”).
In particolare, l’art. 14 della L.R. 3 agosto 2011 n. 15 (“Piano regionale di coordinamento”) ha previsto che:
“1. Entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge, la Giunta regionale presenta per l’approvazione al Consiglio regionale, sulla base della popolazione residente, dell’indice di mortalità e dei dati statistici della scelta crematoria da parte dei cittadini di ciascun territorio comunale e d’intesa con i comuni interessati, il Piano regionale di coordinamento, per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori da parte dei comuni, anche in forma associata.
2. Il Piano regionale di coordinamento definisce:
a) i requisiti e le caratteristiche per la costruzione di nuovi cimiteri e crematori, nonché le condizioni per la soppressione e i criteri di ristrutturazione di quelli esistenti; […]”.
11.4 L’art. 15 della stessa L.R. n. 15/2011 ha poi previsto che entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge il Consiglio Regionale avrebbe dovuto adottare il regolamento di attuazione della legge regionale stessa.
11.5 Tale regolamento è stato effettivamente adottato, previa delibera del Consiglio Regionale n. 183-30761 del 27 luglio 2012, con decreto del Presidente della Giunta Regionale 8 agosto 2012 n. 7/R.
In particolare, all’art. 29 (“impianti di cremazione”), esso prevede che
“1. La Giunta regionale, nell’ambito della pianificazione prevista dall’articolo 6 della legge 30 marzo 2011 n. 130 (Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri), individua i crematori esistenti e quelli da realizzare e i rispettivi bacini di riferimento. 2. La realizzazione dei nuovi crematori, prevista all’art. 14 della l.r. 15/2011, è autorizzabile sulla base della popolazione residente in ciascun Comune o nella eventuale popolazione associata, purché sufficiente a giustificare l’investimento e a consentire l’equilibrio di gestione, dell’indice di mortalità e dei dati statistici della scelta crematoria da parte dei cittadini interessati”.
11.6 Le previsioni della legge regionale e del regolamento di attuazione hanno trovato definitiva attuazione con l’approvazione del “Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori”, disposta con delibera del Consiglio Regionale 17 marzo 2015, n. 61 – 10542, pubblicata sul BURP del 2 aprile 2015.
11.7 Il piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori, all’articolo 6, disciplina i requisiti e le caratteristiche dei nuovi impianti crematori prevedendo che:
“I criteri per la costruzione di un nuovo impianto sono:
a) l’efficienza che sulla base delle attuali tecnologie deve prevedere almeno 1200/1300 cremazioni/anno per impianto o per linea;
b) il bacino di riferimento, che deve prevedere per il nuovo impianto almeno cinquemila decessi anno (equivalente a una popolazione di circa cinquecentomila abitanti) e che può essere raggiunto anche attraverso associazioni tra comuni, convenzioni, unioni di comuni, ecc.
c) una distanza minima di almeno cinquanta chilometri da un altro impianto, garantendo comunque la realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale. Tale criterio non si applica all’ambito territoriale della città metropolitana;
d) la scelta di installazione di impianti in cimiteri situati in zone metanizzate, al fine di contenere l’inquinamento atmosferico e favorire l’utilizzo di combustibili a ridotto impatto ambientale”.
12. Come questo Tribunale ha già affermato – con una valutazione che questo Collegio condivide – “i criteri per la realizzazione di nuovi impianti di cremazione previsti dal Piano regionale di coordinamento non costituiscono semplici linee-guida derogabili dalle amministrazioni comunali, bensì, al contrario, requisiti minimi inderogabili da recepire integralmente nella strumentazione urbanistica e nei regolamenti comunali di settore, come induce chiaramente a ritenere la lettera delle disposizioni in questione, in cui si fa riferimento, di volta in volta, ad “almeno” 1200-1300 cremazioni l’anno, “almeno” 5.000 decessi l’anno, “almeno” 50 chilometri da altro impianto preesistente” (Tar Piemonte, sez. II, sent. n. 614/2018).
13. Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, come ammesso dalle stesse parti resistenti, difetta uno di questi requisiti, quello relativo al bacino di riferimento, pari ad almeno cinquemila decessi anno, equivalente a una popolazione di circa cinquecentomila abitanti: la popolazione residente nella provincia di Vercelli ammonta, invero, a soli circa 174.000 abitanti, né è possibile il ricorso alle forme aggregative previste dal Piano regionale di coordinamento.
14. Il Collegio non condivide le argomentazioni svolte al riguardo dalla difesa del Comune e delle controinteressate, secondo cui il criterio in questione – al pari di quello relativo alla distanza chilometrica – dovrebbe essere inteso come derogabile, perché la norma regionale garantirebbe comunque la presenza di un impianto in ogni territorio provinciale.
15. Nel piano regionale sono previsti una pluralità di criteri che fissano requisiti minimi ed è ammessa la possibilità di una deroga ad un unico criterio, quello relativo alla distanza minima di almeno cinquanta chilometri da altro impianto.
16. La diversa interpretazione prospettata dalle parti resistenti viola la lettera dell’art. 6 – che, come si è detto, prevede la possibilità di deroga per garantire la realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale solamente al criterio di cui alla lettera c) – e si pone in palese contrasto con la previsione dettata all’art. 6, L. n. 130 del 30/03/2001: quest’ultima disposizione vincola le Regioni, nella elaborazione dei piani regionali di coordinamento per la realizzazione dei crematori, a tenere conto “della popolazione residente, dell’indice di mortalità e dei dati statistici sulla scelta crematoria da parte dei cittadini di ciascun territorio comunale” e a prevedere che sia realizzato “di norma” – quindi non necessariamente – “almeno un crematorio per regione”, e non, dunque, almeno un impianto in ogni provincia.
17. Se quindi, nel caso di specie, si potrebbe ovviare alla carenza del requisito della distanza minima da altri impianti, data la mancanza nella provincia di Vercelli di un impianto di cremazione, non altrettanto può dirsi quanto al requisito del bacino di utenza, palesemente insussistente.
18. I provvedimenti impugnati sono pertanto illegittimi. Le ulteriori doglianze proposte possono essere assorbite.
19. Per le ragioni esposte il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto. Vanno conseguentemente annullati tutti i provvedimenti impugnati, sia con il ricorso introduttivo che con i motivi aggiunti, e cioè
– la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Livorno Ferraris n. 8 del 15.4.2019 di adozione del progetto preliminare della variante parziale n. 2-2019 al PRG, la deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 22.7.2019 di approvazione del progetto definitivo della variante parziale n. 2-2019 al PRG e la deliberazione del Consiglio Comunale 22.7.2019 n. 19, di approvazione del piano regolatore cimiteriale, nelle parti in cui prevedono l’ampliamento dell’area cimiteriale per consentire la realizzazione di un impianto crematorio;
– la deliberazione della Giunta Comunale 14.11.2019 n. 128 di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e la deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 26.6.2020 “di presa d’atto e approvazione interesse pubblico, promotore e progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto”.
20. Le spese di causa sono parzialmente compensate, ai sensi dell’art. 26, cod.proc.amm., in considerazione della violazione da parte della ricorrente del dovere di sinteticità – stante il superamento limiti dimensionali previsti dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 22.12.2016 per le memorie di replica e la ridondante esposizione dei motivi di ricorso negli atti per motivi aggiunti – e nella restante parte seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, li accoglie e, per l’effetto annulla:
la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Livorno Ferraris n. 8 del 15.4.2019 di adozione del progetto preliminare della variante parziale n. 2-2019 al PRG, la deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 22.7.2019 di approvazione del progetto definitivo della variante parziale n. 2-2019 al PRG e la deliberazione del Consiglio Comunale 22.7.2019 n. 19, di approvazione del piano regolatore cimiteriale, nelle parti in cui prevedono l’ampliamento dell’area cimiteriale per consentire la realizzazione di un impianto crematorio;
la deliberazione della Giunta Comunale 14.11.2019 n. 128 di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e la deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 26.6.2020 “di presa d’atto e approvazione interesse pubblico, promotore e progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto”.
Condanna le parti resistenti al pagamento delle spese di giudizio, a favore della ricorrente, che liquida, previa parziale compensazione, in euro 6.000,00 (seimila/00) – di cui 3.000,00 (tremila/00) a carico del Comune di Livorno Ferraris e 3.000,00 (tremila/00) a carico delle controinteressate – oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2021 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 25, c.2, d.l. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Testori, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore
Marcello Faviere, Referendario
L’ESTENSORE (Silvia Cattaneo)
IL PRESIDENTE (Carlo Testori)
IL SEGRETARIO
