TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 30 aprile 2021, n. 1079
Pubblicato il 30/04/2021
N. 01079/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02597/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2597 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Annarosa Corselli, con domicilio digitale come dal PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Domodossola, 17;
contro
Comune di Busto Arsizio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Antonietta Carra, con domicilio digitale come dal PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
1.- Quanto al ricorso introduttivo:
1.1) dell’iter procedimentale relativo al Piano Regolatore Cimiteriale (P.R.C.C.) e in particolare la delibera di C.C. n.138 del 18.12.2012 di adozione del P.R.C.C. e la delibera di C.C. n.56 del 04.06.2013 di approvazione del P.R.C.C. con avviso pubblicato sul B.U.R.L. Serie Avvisi e Concorsi n.29 del 17.07.2013;
1.2) dell’iter procedimentale relativo al P.G.T. del Comune di Busto Arsizio e quindi la delibera di C.C. n.139 del 18.12.2012 avente ad oggetto l’adozione del Piano del Governo del Territorio e la delibera di C.C. n.59 del 20.06.2013 contente le controdeduzioni alle osservazioni e di approvazione definitiva del P.G.T. nonché le N.T.A richiamate in ricorso e avente per oggetto tutti gli atti collegati presupposti, correlativi e conseguenziali come meglio specificati nel ricorso, ivi compresi i pareri espressi dalle Autorità consultate;
2.- Quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
2.1) dell’iter procedimentale relativo al P.G.T. del Comune di Busto Arsizio e quindi la delibera di C.C. n.59 del 20.06.2013 avente per oggetto l’approvazione del P.G.T. pubblicata sul BURL Serie Avvisi e Concorsi n.51 – in data 18.12.2013);
3.- Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
3.1) della deliberazione della Giunta Comunale n.320 del 23.12.2013 con la quale è stato approvato il progetto preliminare per la formazione di nuovi campi decennali presso il -OMISSIS-;
3.2) della delibera della Giunta Comunale 08.08.2014 n.144 con la quale è stato approvato il progetto definitivo per la formazione dei nuovi campi decennali presso il -OMISSIS-, ed ancora del P.R.C.C. già impugnato con il ricorso RG.n.2597/13;
3.3) della delibera di Giunta Comunale n.276 del 25.11.2013 di approvazione delle schede ministeriali del Piano delle O.O.P.P. Triennale 2013/2015, della delibera di Giunta Comunale n.392 del 15.10.2012 relativa alla “adozione piano annuale triennale 2013/2015 delle opere pubbliche” (entrambe richiamate nelle delibere di approvazione del progetto) nonché delle altre delibere non conosciute inerenti al Piano triennale 2013/2015 ovvero 2014/2016;
ed ancora di tutti gli atti collegati, presupposti correlativi e conseguenziali come meglio specificato nei motivi, ivi compresi i pareri espressi sulle delibere;
4.- Quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti:
4.1) della deliberazione della Giunta Comunale n. 84 del 10.05.2016 avente per oggetto “ampliamento -OMISSIS- Approvazione Variante I.E.” e degli atti collegati in quanto presupposti e correlativi e conseguenziali.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Busto Arsizio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Alberto Di Mario nelle camere di consiglio del 17 marzo 2021 e del 15 aprile 2021 celebrate nelle forme di cui all’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137 convertito in Legge 18 dicembre 2020, n.176, come modificato dall’art.1, comma 17 del D.L. 31 dicembre 2020, n.183 convertito in Legge 26 febbraio 2021, n.21, e trattenuta la causa in decisione come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il ricorrente, proprietario di due fondi adiacenti il -OMISSIS- sito nel Comune di Busto Arsizio, ha impugnato, con il ricorso introduttivo, le deliberazioni di adozione ed approvazione del Piano Regolatore Cimiteriale (d’ora in poi anche PRC) del Comune, e le deliberazioni di adozione ed approvazione del PGT del Comune, in epigrafe specificate in dettaglio.
Contro il Piano Regolatore Cimiteriale ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.
1) violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — legge regionale n.33/2009 — r.r. n.6/2004 ss.mm.) — eccesso di potere per travisamento dei fatti — errore nei presupposti, difetto di istruttoria.
Secondo il ricorrente nel PRC viene indicata come area cimiteriale esistente un’area che non lo è in quanto la deliberazione che in precedenza l’aveva prevista è stata annullata con sentenza di questo T.A.R. -OMISSIS-passata in giudicato.
Secondo il ricorrente la falsa rappresentazione del cimitero dato come esistente, travolge anche la esatta indicazione delle fasce di rispetto che vengono fatte partire da un limite (quello del cimitero affermato come esistente) non veritiero.
2) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — legge regionale n.33/2009 — r.r. n.6/2004 e successive modifiche) — eccesso di potere per travisamento dei fatti — errore nei presupposti — difetto di istruttoria.
Nelle tavole C3a e C3b del P.R.C. è indicata come “da dismettere” una zona che sarebbe insufficiente alla luce della sentenza del T.A.R. Lombardia -OMISSIS-.
3) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — legge regionale n.33/2009 — r.r. n.6/2004 e successive modifiche) difetto dei presupposti — contrasto tra provvedimenti – illogicità manifesta — mancata ricostruzione del fabbisogno — difetto di motivazione — perplessità- difetto di trasparenza.
Le valutazioni sulla crescita dei decessi poste a fondamento del nuovo PRC sarebbero errate per eccesso perché non terrebbero conto in particolare dell’andamento dei decessi della popolazione e della necessaria rotazione delle concessioni.
4) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — legge regionale n.33/2009 — r.r. n.6/2004 e successive modifiche) — eccesso di potere per difetto di istruttoria —difetto dei presupposti — illogicità manifesta —difetto di motivazione — sovradimensionamento.
La superficie destinata a sepoltura risulterebbe sovradimensionata rispetto ai mq.43.976 ritenuti necessari per coprire il fabbisogno, senza che sia fornita alcuna specifica motivazione del sovradimensionamento.
5) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — legge regionale n.33/2009 — r.r. n.6/2004 e successive modifiche) — eccesso di potere per difetto di istruttoria —difetto dei presupposti.
Secondo il ricorrente il PRC manca dello studio tecnico di cui all’art.55 del D.P.R. 10.09.1990 n.285.
6) Violazione dell’art.338 del testo unico delle leggi sanitarie (t.u.s.l.) approvato con regio decreto 24.07.1934, n.1265, testo modificato dall’art.28 delle legge n.166/2002 e dell’art.57 del d.p.r. 10.09.1990 n.2 —eccesso di potere — difetto di motivazione.
Il ricorrente contesta che il PRC avrebbe ridotto la fascia di rispetto cimiteriale di progetto da m.100 a m.55 in violazione dell’art.338 del testo unico delle leggi sanitarie (T.U.L.S.) approvato con regio decreto 24.07.1934, n.1265.
7) violazione di legge ( d.p.r. 10.09.1990 n.285 — legge regionale n. 33/2009- r.r. n. 6/2004 e ss.mm.) — eccesso di potere — contrasto delle disposizioni — illogicità.
Il motivo è indirizzato alle N.T.A. del PRC. In quanto esse non indicano, come dovrebbero, che il cimitero va racchiuso in una recinzione in muratura alta m.2,50.
Nei confronti del PGT comunale il ricorrente, oltre a sollevare motivi di invalidità derivata per aver recepito il PRC, solleva i seguenti i seguenti ulteriori motivi di ricorso, che sono diretti nei confronti della disciplina relativa all’area di sua proprietà ricomprendendola tra le “aree a servizi in progetto” ovvero tra le “aree di interesse pubblico da progettare”.
1) Violazione di legge (l.u. 1150/42 — legge regionale n.12/2005 – art.834 c.c. – t.u. dell’espropriazione — legge n.765/1967 – d.m. 2.4.68) — eccesso di potere — sviamento dalla causa tipica — genericità della previsione —difetto di motivazione.
a) In nessuna parte del Piano è indicato quale sarebbe il servizio che il Comune intenderebbe realizzare nell’area de qua; b) la previsione sarebbe priva di motivazione; c) si tratterebbe di un vincolo reiterato che richiedeva apposita motivazione, come specificato nella sentenza di questo TAR n. 143/04; d) poiché l’area è occupata da una piscina e da un edificio nell’imporre un’acquisizione di beni coperti da titolo recente, il Comune non poteva sottrarsi da una ulteriore giustificazione.
2) Violazione di legge (legge regionale n.12/2005) —eccesso di potere — sviamento dalla causa tipica —difetto di motivazione.
Secondo il ricorrente sussisterebbe sovradimensionamento delle aree a servizi.
3) Violazione di legge (art. 42 cost. – l.u. 1150/42 — legge regionale n.12/2005– legge regionale n.3/2009 – art.834 c.c. – t.u. dell’espropriazione — legge n.765 del 1967 -d.m. 2.4.68) — eccesso di potere — sviamento dalla causa tipica — genericità della previsione — difetto di motivazione.
Il ricorrente lamenta la scorretta applicazione del principio di perequazione urbanistica.
2. Con il primo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato di nuovo il PGT approvato, in quanto si è avveduto che in sede di approvazione nello stesso, per le aree di sua proprietà soggette a vincolo di rispetto cimiteriale e quindi inedificabili, è prevista la compensazione urbanistica al posto della perequazione originariamente prevista, formulando i seguenti ulteriori motivi.
1) Violazione di legge (art.42 cost. — l.u. 1150/42 — legge regionale n.12/2005 — legge regionale n.3/2009 — art.834 c.c. — t.u. dell’espropriazione — legge n.765 del 1967 —d.m. 2.4.68) — eccesso di potere — sviamento dalla causa tipica — genericità della previsione — difetto di motivazione.
Il ricorrente contesta per genericità l’art.7 del Piano dei Servizi laddove prevede che la compensazione è da considerarsi una possibilità alternativa rispetto al corrispettivo in denaro.
Inoltre l’art.8 del Documento di Piano sarebbe incomprensibile.
2) Violazione di legge (l.u. 1150/42 — legge regionale n.12/2005 — legge regionale n.3/2009 — art.834 c.c. — t.u. dell’espropriazione ) — eccesso di potere — sviamento dalla causa tipica.
Secondo il ricorrente le modifiche alla cartografia e alle norme conseguenti al recepimento del parere della Provincia avrebbero dovuto imporre una nuova pubblicazione del PGT.
3. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta Comunale n.320 del 23.12.2013 con la quale è stato approvato il progetto preliminare per la formazione di nuovi campi decennali presso il -OMISSIS-; la delibera della Giunta Comunale 08.08.2014 n.144 con la quale è stato approvato il progetto definitivo per la formazione dei nuovi campi decennali presso il -OMISSIS-; la delibera di Giunta Comunale n.276 del 25.11.2013 di approvazione delle schede ministeriali del Piano delle O.O.P.P. Triennale 2013/2015, della delibera di Giunta Comunale n.392 del 15.10.2012 relativa alla “adozione piano annuale triennale 2013/2015 delle opere pubbliche” oltre agli atti già impugnati in precedenza.
Contro i suddetti atti ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.
1) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — l.r. n.33/09 — regolamento regionale n.6109 — l.r n.12/05) —travisamento dei fatti per errore nei presupposti.
Il progetto per la realizzazione dei nuovi campi di sepoltura insisterebbe su un’area esterna al cimitero, come rilevato nel ricorso introduttivo.
2) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — l.r. n.33/09 —regolamento regionale n.6/09 — l.r. n.12/05) —travisamento dei fatti per errore nei presupposti.
Le deliberazioni di approvazione di progetti di lavori violerebbero il PRC in quanto tale atto non prevedrebbe la realizzazione di tumulazioni sull’area in questione.
3) Violazione di legge — eccesso di potere — iniquità.
Secondo il ricorrente l’Amministrazione non poteva ignorare, andando ad approvare il progetto in questione, che esisteva un contenzioso davanti a questo Tribunale proprio sulla questione dell’esatto confine del cimitero esistente, data come presupposto anche del progetto poi approvato.
Quanto alle delibere relative al Piano Triennale delle Opere Pubbliche 2013/2015 il ricorrente solleva i seguenti motivi di ricorso.
4) Violazione di legge (d.lgs n.163/06 — d.m. 09.06.2005 — d.lgs n.163/06 — d.m. 11.11.2011) — eccesso di potere per genericità ed incomprensibilità dei provvedimenti —sviamento dalla causa tipica.
Secondo il ricorrente nel Piano Triennale delle opere pubbliche per il -OMISSIS- è prevista solo attività di manutenzione e non di nuova costruzione.
5) Violazione del d.lgs n.163 del 2006 art.128 e del d.p.r. n.207 del 2010 art.13 — del d.lgs 18.08.2000 n.267 art.42.
La deliberazione di approvazione definitiva del progetto dei nuovi campi di sepoltura sarebbe illegittima in quanto si tratterebbe di opere non previste e comunque non correttamente inserite nel Piano Triennale delle Opere Pubbliche e mancherebbe l’approvazione da parte del Consiglio Comunale di detto Piano Triennale.
6) Violazione di legge (art. 49 comma 1, d.lgs 18.08.2000 n.267) — eccesso di potere in quanto viene omessa l’indicazione dell’espressione di un parere favorevole o contrario da parte dei responsabili del servizio.
7) Violazione di legge (art.230 del t.v.l.l.s.s. approvato con regio decreto il 27.07.1934 n.1265 e successive modifiche — art.57 del d.p.r. n.285/90 —regolamento di polizia mortuaria e ss.mm. e del regolamento regionale n.6 del 2004.
Il ricorrente denuncia che il progetto approvato difetta dell’approvazione da parte dell’Arpa, della documentazione e della fase istruttoria prevista nelle normative nazionali menzionate sopra richiamate e in specie mancherebbe la documentazione richiesta quali ad es. la relazione geologica geotecnica, la relazione tecnica con le specificazioni indicate nell’allegato 1, planimetria in scala 1:500 etc.etc.
Il parere dell’A.S.L. sarebbe stato rilasciato dal Distretto di Busto Arsizio, sede operativa di Castellanza, mentre normalmente, giuste le competenze stabilite dalla stessa Regione Lombardia e dalla A.S.L. (delibera 04.01.2012 n.1) viene rilasciato dal Dipartimento di prevenzione medica — U.O.C. Igiene sanità pubblica di Varese. Inoltre esso sarebbe talmente sintetico da difettare dei minimi presupposti ed evidenzierebbe le carenze del progetto e il difetto di trasparenza.
8) Violazione di legge (l.n.241/90 — — d. lgs n.267/00-l.n.69/2009) — eccesso di potere — difetto dei presupposti.
La delibera n. 320/13 di approvazione del progetto preliminare sarebbe del tutto carente della documentazione necessaria per legge.
4. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta Comunale n. 84 del 10.05.2016 avente per oggetto “ampliamento -OMISSIS- Approvazione Variante I.E.” sollevando i seguenti motivi di ricorso.
1) Violazione di legge (d.lgs n.267/00) – eccesso di potere – violazione dei criteri di saggia amministrazione, di trasparenza, di economicità -effettività – difetto di motivazione – difetto della asserita urgenza.
Secondo il ricorrente il progetto sarebbe illegittimo in quanto non fa parola della delibera di Giunta Comunale 08.08.2014 n.144 con la quale il Comune ha approvato il progetto definitivo per la formazione di nuovi campi decennali presso il Cimitero di Borsano e la clausola di immediata eseguibilità della deliberazione sarebbe priva di motivazione.
2) Violazione di legge (L. n.1150/42 – l.r. n.12/05) -mancata applicazione degli artt.7 e 8 della legge n.241/90 – eccesso di potere – iniquità manifesta -mancata considerazione degli interessi e dei diritti della parte ricorrente.
La parte ricorrente denuncia l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
3) Violazione di legge (d.p.r. 10.09.1990 n.285 — l.r. n.33/09 — regolamento regionale n.6 del1’1.11.2004 — l.r. n.12/05) —eccesso di poter) – travisamento dei fatti per errore nei presupposti – eccessiva genericità.
La tavola C3a, come già individuato nel ricorso e nei motivi aggiunti richiamati, riporta una perimetrazione dell’area cimiteriale esistente contraria al vero.
4) Violazione di legge (l.n.166/02) – eccesso di potere -travisamento dei fatti – violazione del giudicato e del principio di legalità e di buon andamento.
Il provvedimento impugnato intenderebbe dare attuazione anche alla delibera G.C. n.805/03, benché annullata da questo T.A.R., Sez. II, con la sentenza 9 giugno 2006, n. 1353.
5) Violazione di legge (n.t.a. del p.r.c.c.) – eccesso di potere – difetto nei presupposti.
Secondo il ricorrente sono violate le disposizioni secondo le quali il cimitero deve avere una doppia recinzione separata da una fascia di metri 3,50. È in tesi violata anche la disposizione per la quale “non è ammessa in ogni caso una recinzione in pannelli prefabbricati di tipo industriale”(anche per tutelare la dignità del Campo Santo).
Il Comune, con memoria depositata in data 12/02/21, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, in quanto non vi sarebbe connessione tra Piano Cimiteriale Comunale e P.G.T., trattandosi di procedimenti autonomi; in secondo luogo non sussisterebbe connessione tra i suddetti piani ed i progetti di esecuzione delle opere pubbliche previste nei suddetti piani per la mancanza di identità soggettiva delle parti, in quanto i ricorsi contro le deliberazioni di giunta che hanno approvato i lavori sono state notificate anche alle imprese incaricate dei lavori.
In subordine il Comune ha chiesto la reiezione dei ricorsi.
All’udienza del 17 marzo 2021 il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione.
Con ordinanza collegiale -OMISSIS-del 19/03/2021 il Collegio ha rilevato, dopo il passaggio in decisione della causa, che sussistono seri dubbi in ordine:
– alla ricevibilità del ricorso introduttivo nella parte in cui impugna il P.R.C.C., per tardività della notifica del medesimo;
– all’ammissibilità/procedibilità del secondo e del terzo ricorso per motivi aggiunti in quanto aventi per oggetto atti attuativi del P.R.C.C.
Ha quindi assegnato alle parti 5 giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, per presentare memorie vertenti sulle suddette questioni.
Con memoria depositata in data 23/03/21 il Comune ha affermato che l’impugnazione del PRC sarebbe tardiva in quanto effettuata scaduti i termini decorrenti dalla fine della pubblicazione all’albo della deliberazione del consiglio comunale di approvazione del Piano. Per il resto insiste sulle richieste già presentate.
La difesa del ricorrente, con memoria depositata in data 23/03/21, afferma che l’approvazione del PRC avrebbe dovuto essergli notificata personalmente in quanto soggetto facilmente individuabile nei cui confronti l’atto produce i suoi effetti. Inoltre la delibera della giunta comunale n.56 del 4.06.2013 di approvazione del P.R.C. così disponeva: “di effettuare la pubblicazione sul B.U.R.L. dell’avviso di approvazione definitiva del PRCC ai fini dell’acquisizione di efficacia degli atti approvati”. Quanto all’impugnazione avvenuta con i secondi e terzi motivi aggiunti fa rilevare che la stessa poggia anche su vizi autonomi propri delle delibere impugnate, al di là del loro contenuto attuativo del P.R.C.C. Per il resto si rimette alle domande già proposte.
In seguito alla camera di consiglio del 15 aprile 2021, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. L’eccezione di inammissibilità dei ricorsi per violazione delle regole in materia di ricorso cumulativo e delle norme in materia di motivi aggiunti è infondata.
Per quanto riguarda l’atto introduttivo, tacciato di aver abusivamente impugnato congiuntamente il PRC ed il PGT occorre rammentare che secondo la giurisprudenza (da ultimo Cons. Stato, III, 13/04/2021 n. 3023) “nel processo amministrativo il ricorso cumulativo, pur non essendo precluso in astratto ha, comunque, carattere eccezionale, che si giustifica se ricorre una connessione oggettiva tra gli atti impugnati, in quanto riferibili ad una stessa ed unica sequenza procedimentale o iscrivibili all’interno della medesima azione amministrativa (Cons. Stato Sez. VI, 16/04/2019, n. 2481; Consiglio di Stato, Sez. III, 7 dicembre 2015 n. 5547; Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 marzo 2010 n. 1617)”. Ne consegue che il ricorso cumulativo è pienamente ammissibile ogni qualvolta sussista tra i provvedimenti impugnati un vincolo di connessione che legittimerebbe la riunione dei ricorsi.
Nel caso di specie i terreni del ricorrente sono interessati dalla disciplina di entrambi gli atti di pianificazione e che esiste una connessione oggettiva tra i due atti in quanto il PRC è stato recepito pienamente dal PGT.
Ne consegue che sussiste quella connessione oggettiva che giustifica la proposizione di un ricorso congiunto e che legittimerebbe la riunione dei ricorsi autonomi.
Per quanto riguarda, invece, il fatto che siano stati proposti motivi aggiunti con parti parzialmente diverse occorre rammentare che, secondo l’art. 43 c.p.a., “i ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte”. Ai sensi dell’art. 43 c.p.a. costituisce facoltà (“possono”) dell’interessato, e non obbligo, introdurre mediante motivi aggiunti nel processo già instaurato, ad esempio contro un determinato provvedimento, una nuova domanda avente ad oggetto l’impugnazione di un diverso provvedimento, purché vi sia connessione tra la precedente e la successiva domanda.
In tale secondo caso si parla di motivi aggiunti c.d. “impropri”, poiché in realtà diretti ad ampliare il petitum originario: i motivi aggiunti “impropri”, seppur contenenti una domanda nuova, sono materialmente inseriti nello stesso processo per ragioni di connessione oggettiva e di concentrazione della decisione, e solo la presenza di tale connessione rende possibile la loro discussione nell’ambito di un unico giudizio, verificandosi altrimenti un cumulo di domande inammissibile (TAR Lazio, Roma, I, 31/07/2020 n. 8907).
Nel caso di specie il ricorrente ha impugnato con i motivi aggiunti i progetti di esecuzione delle opere previste nel Piano Regolatore Cimiteriale impugnato con il ricorso introduttivo, che sono legati da una connessione procedimentale chiara e sono tacciati dal ricorrente anche di invalidità derivata, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente quella connessione oggettiva che giustifica la proposizione dell’impugnazione nello stesso processo, anche se il contraddittorio è stato esteso, in via facoltativa, anche nei confronti dell’impresa incaricata dei lavori.
Deve quindi escludersi l’inammissibilità invocata dal Comune.
2. Il ricorso introduttivo è invece irricevibile nella parte in cui ha impugnato il Piano Regolatore Cimiteriale.
Come chiarito dalla giurisprudenza (T.A.R. Piemonte Torino Sez. I, Sent., 12-01-2012, n. 18) il termine di legge per l’impugnazione della delibera consiliare di approvazione del piano regolatore cimiteriale decorre, come di regola per gli atti generali che non richiedono una comunicazione o notificazione individuale, dal giorno successivo a quello di ultima pubblicazione.
Dall’esame degli atti risulta che il Piano Regolatore Cimiteriale è stato pubblicato all’albo pretorio fino al 27/6/2013 mentre il ricorso è stato notificato il 30/10/2013, quindi oltre il termine di 60 giorni dalla pubblicazione previsto dall’art. 29 del c.p.a.
In merito non vale affermare, come fa il ricorrente, che la deliberazione di approvazione del PRC avrebbe dovuto essergli notificata personalmente in quanto, sebbene egli sia uno dei proprietari di terreni limitrofi ad uno dei cimiteri di Busto Arsizio, la deliberazione impugnata, che riguarda tutti i cimiteri di Busto Arsizio, costituisce un atto di pianificazione a contenuto generale, incidente su di un bene demaniale, a fronte del quale non è individuabile nessuna posizione differenziata e protetta in capo ai privati limitrofi.
Né tantomeno può ritenersi che nel caso di specie il termine di impugnazione decorresse dalla pubblicazione sul BURL effettuata volontariamente dal Comune, in quanto ai sensi dell’art. 13 c. 11 della L.R. 12/05 la pubblicazione sul B.U.R.L. è obbligatoria solo per gli atti di PGT e non per il PRC.
Ne consegue che tale pubblicazione è irrilevante ai fini del termine di impugnazione degli atti in quanto l’art. 41 c.p.a., al secondo comma, dispone che “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente ….., per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge”.
Avendo il Comune disposto di assoggettare la comunicazione di approvazione del PRC alla pubblicazione nelle stesse forme del PGT senza alcuna copertura legale, deve escludersi che il termine a ricorrere potesse decorrere dalla pubblicazione sul B.U.R.L.
3. Venendo all’esame dei motivi di ricorso proposti contro il PGT, il primo motivo è infondato.
L’art. 9 della L.R. 12/05 prevede al comma 1 che “I comuni redigono ed approvano il piano dei servizi al fine di assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree per l’edilizia residenziale pubblica e da dotazione a verde, i corridoi ecologici e il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello edificato, nonché tra le opere viabilistiche e le aree urbanizzate ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a supporto delle funzioni insediate e previste”.
Il successivo comma 12 stabilisce che “I vincoli preordinati all’espropriazione per la realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei servizi hanno la durata di cinque anni, decorrenti dall’entrata in vigore del piano stesso. Detti vincoli decadono qualora, entro tale termine, l’intervento cui sono preordinati non sia inserito, a cura dell’ente competente alla sua realizzazione, nel programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento, ovvero non sia stato approvato lo strumento attuativo che ne preveda la realizzazione”.
Pertanto, il Piano dei Servizi può limitarsi ad indicare solo la dotazione globale delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, mentre deve indicare l’intervento cui sono preordinati solo se intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio.
Ne consegue che il suddetto Piano non è illegittimo se non indica gli interventi specifici, dovendo ritenersi che i termini “aree a servizi in progetto” ed “aree di interesse pubblico da progettare” faccia riferimento al vincolo cimiteriale.
A ciò si aggiunga che l’art. 18 del Piano dei Servizi, in materia di Cimiteri, stabilisce al comma 2 che “Le dimensioni delle fasce di rispetto, riportate nell’elaborato Carta dei vincoli del Documento di Piano, per l’applicazione del prescritto vincolo d’inedificabilità, sono soggette alla normativa vigente in materia”, rimandando quindi all’apposito allegato al Documento di Piano, l’applicazione del vincolo d’inedificabilità cimiteriale.
Né tantomeno può ritenersi che la reiterazione del vincolo cimiteriale comporti per il Comune un onere di motivazione o di indennizzo in quanto, essendo il vincolo cimiteriale perpetuo, ai sensi dell’art. 338 TU 27.7.1934 n. 1265, la sua reiterazione nel piano regolatore generale (peraltro ricognitiva) è atto dovuto ed espressione di un potere conformativo, mentre l’onere di motivazione e di indennizzo si applica solo ai vincoli di natura espropriativa imposti discrezionalmente dall’amministrazione.
Resta chiaro che se il Comune intende poi acquisire l’area privata per la realizzazione di specifiche opere a servizio del cimitero deve provvedere ad inserire uno specifico vincolo destinato all’esproprio con l’indicazione delle opere che intende realizzare.
4. Il secondo motivo di ricorso è inammissibile.
Dall’esame del Piano dei Servizi approvato risulta che il Comune di Busto Arsizio aveva una dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale al momento dell’approvazione del piano superiore a diciotto metri quadrati per abitante e che ha ulteriormente incrementato le quantità esistenti.
In merito la giurisprudenza di questo Tribunale ha chiarito che la sovra-dotazione di servizi non motivata costituisce vizio che porta all’annullamento degli atti di pianificazione quando incide sulla posizione giuridica del ricorrente, in quanto la destinazione a dotazioni standard di un’area privata incide fortemente sugli interessi del proprietario (in tal senso TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 30.07.2018 n. 1863).
Nel caso di specie il ricorrente lamenta una destinazione urbanistica a servizi cimiteriali che è imposta dalla legge e quindi non rientra nella dotazione a servizi che possa essere incrementata a discrezione del Comune ma che, anzi, pare essere stata ridotta con la riduzione dell’estensione del vincolo cimiteriale. Ne consegue che egli non ha interesse a lamentarsi della quantificazione delle aree destinate a servizi diversi.
In ogni caso l’individuazione delle aree a servizi cimiteriali risale al PRC, la cui impugnazione è inammissibile, con la conseguenza che il relativo fabbisogno di spazi non può più essere oggetto di annullamento.
5. Il terzo motivo di ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere.
Con tale motivo il ricorrente ha contestato l’applicazione alle aree di sua proprietà soggette a vincolo cimiteriale della perequazione urbanistica. Tale previsione è stata però modificata in sede di approvazione del piano con l’introduzione di un sistema di compensazione, con la conseguenza di non avere più alcun interesse sostanziale a coltivare il relativo motivo.
6. Venendo ora all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti, proposto contro l’approvazione del piano, nella parte in cui ha introdotto modifiche al piano adottato, il motivo di cui al punto 1) è inammissibile per carenza di interesse a ricorrere.
Il Comune ha infatti chiarito la disciplina della compensazione delle aree cimiteriali “è da considerarsi una possibilità alternativa rispetto al corrispettivo in denaro”. Poiché quindi la quantificazione dell’indennità espropriativa in capacità volumetrica costituisce una forma di liquidazione alternativa dell’indennità di esproprio, che il proprietario è libero di accettare o meno, ne discende la non lesività diretta della relativa disciplina, almeno fino a che tale liquidazione non sia effettuata in concreto.
A ciò si aggiunge che, poiché il vincolo di inedificabilità cimiteriale è conformativo e quindi non indennizzabile, la compensazione può essere applicata solo per il caso in cui il Comune intenda acquisire l’area del privato per realizzare un’opera pubblica, aggiungendo quindi all’inedificabilità l’ablazione del bene, ma tale fatto non risulta provato nel caso di specie.
7. Anche il motivo di cui al punto 2) è infondato in quanto la sostituzione della perequazione urbanistica con la compensazione, con riferimento alle sole aree gravate da vincolo cimiteriale, non costituisce una modifica del piano tale da comportare una profonda modificazione dei criteri posti a base del piano stesso e pertanto non rende necessaria una nuova pubblicazione del PGT, con la conseguente raccolta delle nuove osservazioni.
8. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è inammissibile nel suo primo motivo in quanto l’estensione del cimitero è definita nel Piano Regolatore Cimiteriale la cui impugnazione è irricevibile per tardività.
9. Il secondo motivo è infondato in quanto, per la realizzazione di nuove tumulazioni, la cui necessità è stata confermata dall’aumento esponenziale dei decessi cagionato dalla successiva pandemia, non occorre che il PRC divida le quote per siffatte tumulazioni tra le aree interne al cimitero, trattandosi di un bene unitario. Può quindi essere lasciato alla progettazione la localizzazione specifica dei tumuli all’interno dell’area cimiteriale.
10. Il terzo motivo è infondato in quanto la sussistenza di un contenzioso giurisdizionale in merito all’estensione del cimitero non preclude all’amministrazione di perseguire la soddisfazione degli interessi pubblici.
11. Il quarto motivo di ricorso è altrettanto infondato in quanto la deliberazione della giunta comunale di approvazione del progetto definitivo n. 144/2014 afferma che l’aggiornamento del programma triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori con l’inserimento del “Nuovo elemento -OMISSIS-” è stata effettuata con la deliberazione di giunta comunale n. 276/2013 e nella suddetta deliberazione al n. 21 dell’elenco è riportato l’intervento “-OMISSIS-” con l’indicazione della cifra di € 300,000 che corrisponde all’impegno economico assunto con il progetto approvato con la deliberazione n. 144/2014.
12. Il quinto motivo di ricorso è infondato in quanto l’opera è stata inserita nel Programma Triennale delle opere pubbliche che viene approvato mentre l’approvazione avviene negli enti locali da parte del consiglio comunale assieme al Bilancio, della cui mancata approvazione il ricorrente non ha fornito alcuna prova.
13. Il sesto motivo di ricorso è infondato in quanto nelle copie fornite dal Comune risultano tutti i pareri richiesti dalla legge sulle deliberazioni.
14. Il settimo motivo di ricorso è infondato in quanto il progetto impugnato non ha per oggetto l’ampliamento del cimitero esistente, già effettuato con il PRC, ma la realizzazione di lavori interni per i quali non erano necessari i pareri previsti dall’art. 7 del R.R. 09.11.2004 n. 6 per l’ampliamento del cimitero o per la costruzione di nuovi cimiteri.
15. L’ottavo motivo di ricorso è infondato in quanto, qualora il ricorrente non sia in possesso degli allegati della deliberazione di giunta comunale n. 320/2013, di approvazione del progetto preliminare, può sempre fare richiesta di accesso al Comune. Solo dall’assenza dei documenti nell’originale può desumersi l’incompletezza del documento.
Né, tantomeno, la mancata elencazione degli allegati nella certificazione di pubblicazione sul sito comunale comporta la prova della loro inesistenza o della mancata pubblicazione, in quanto gli elenchi dei documenti pubblicati sono correttamente redatti per riassunto.
16. Venendo ora all’esame del terzo ricorso per motivi aggiunti, il primo motivo, diretto nei confronti della deliberazione della Giunta Comunale n.84 del 10.05.2016, avente per oggetto “ampliamento -OMISSIS- Approvazione Variante I.E.” è infondato.
Infatti l’elencazione degli atti prodromici a quello oggetto di approvazione costituisce la giustificazione procedurale dell’atto e non fa parte della motivazione vera e propria, per cui la mancata citazione della deliberazione di giunta comunale n. 144/2014 costituisce al massimo una irregolarità, né tantomeno la deliberazione doveva riportare che il ricorrente aveva proposto ricorso in sede giurisdizionale.
Il motivo è infondato anche nella parte in cui contesta l’apposizione della clausola di immediata eseguibilità della deliberazione.
Al riguardo, occorre precisare che la clausola di immediata eseguibilità sconta, a norma di legge, una valutazione di merito in ordine alla sussistenza dei caratteri dell’urgenza sottesa alla sua apposizione. Valutazione che spetta all’amministrazione comunale fare, e il cui sindacato può essere limitato solo alla verifica della logicità e ragionevolezza della sua previsione, la cui ragione fondante può desumersi dallo stesso contenuto dell’atto deliberativo.
Nel caso di specie non appare illogica l’apposizione di una clausola di immediata eseguibilità alla deliberazione di approvazione del progetto di lavori già inseriti nel PRC approvato tre anni prima, anche alla luce della lunghezza delle procedure di approvazione e conclusione dei lavori pubblici.
17. Il secondo motivo di ricorso è infondato in quanto l’approvazione di un progetto di lavori interni al cimitero non dev’essere comunicato ai proprietari limitrofi. Infatti formano oggetto di comunicazione di avvio del procedimento solo i procedimenti che si concludono con un provvedimento che è destinato a produrre effetti diretti nella sfera di soggetti privati, mentre nel caso dei proprietari limitrofi al cimitero, l’effetto, al massimo, è di tipo indiretto.
18. Il terzo motivo è infondato in quanto l’estensione del cimitero è stabilita dal PRC e non è imputabile all’atto impugnato con il presente ricorso. Per quanto attiene poi al presunto spostamento della recinzione il progetto ha per oggetto la sostituzione della recinzione esistente per cui non risulta necessaria l’indicazione in pianta delle distanze della nuova recinzione da quella del ricorrente. Da ultimo il progetto non richiede il rispetto dall’art. 7 del R.R. n. 6/04 in quanto non ha per oggetto l’ampliamento del cimitero esistente.
19. Il quarto motivo di ricorso è infondato in quanto la deliberazione impugnata non costituisce esecuzione della precedente deliberazione di giunta comunale n. 805/03, annullata con la sentenza n. -OMISSIS-di questo TAR, ma atto nuovo, posto che riguarda lavori diversi. Ed, infatti, se con la precedente deliberazione n. 805/03, la giunta comunale aveva approvato congiuntamente l’ampliamento del cimitero ed i relativi lavori, compresa la realizzazione della nuova recinzione, dopo la suddetta sentenza ha scelto di distinguere i procedimenti; ha così disposto l’ampliamento del cimitero con l’approvazione del nuovo PRC da parte del consiglio comunale ed ha approvato separatamente i lavori, tra i quali quelli di realizzazione della nuova recinzione, con le deliberazioni di giunta comunale impugnate con i motivi aggiunti, seguendo quindi l’indicazione procedimentale che proveniva direttamente dalla menzionata sentenza, che aveva rilevato l’incompetenza della giunta in merito all’ampliamento del cimitero. Per quanto riguarda, inoltre, i profili relativi alla presunta assenza delle particolari condizioni locali per la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale, a parte l’evidente mancanza di interesse del ricorrente a contestarle, perché la riduzione produce effetti a lui favorevoli, è assorbente il fatto che si tratti di profili attinenti al PRC e non al progetto impugnato con il terzo ricorso per motivi aggiunti, avendo scelto il Comune due procedimenti diversi.
20. Il quinto motivo di ricorso è inammissibile per carenza di interesse.
Con questo motivo il ricorrente lamenta che il progetto avrebbe approvato lavori diversi da quelli previsti dall’art. 7.14 del PRC, che prevedrebbe la c.d. doppia recinzione separata da una fascia di m. 3.50. Al di là della fondatezza del motivo è evidente che tali lavori, se eseguiti, sarebbero più lesivi per i proprietari limitrofi della recinzione approvata con la deliberazione impugnata, in quanto possono comportare un avvicinamento o l’occupazione di aree di proprietà. Ne consegue che il ricorrente non ha alcun interesse, se non emulativo, all’esame del suddetto motivo di ricorso.
21. In definitiva il ricorso introduttivo va in parte dichiarato irricevibile ed in parte respinto ed i motivi aggiunti vanno respinti.
22. La durata del giudizio e la complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, in parte dichiara irricevibile ed in parte respinge il ricorso introduttivo. Respinge i ricorsi per motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Milano nelle Camere di consiglio del 17 marzo e 15 aprile 2021, tenutasi con collegamento da remoto in videoconferenza tramite Microsoft Teams ai sensi dell’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137 convertito in Legge 18 dicembre 2020, n.176, come modificato dall’art. 6 del D.L. 1° aprile 2021, n.44 e del Decreto Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Gianmario Palliggiano, Presidente
Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore
Giuseppe La Greca, Consigliere
L’ESTENSORE (Alberto Di Mario)
IL PRESIDENTE (Gianmario Palliggiano)
IL SEGRETARIO
[ In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati. ]
