TAR Liguria, Sez. II, 10 febbraio 2025, n. 141

Allorquando si tratti (come nel caso di un verbale di rilascio del servizio d'illuminazione votiva) di atti di autotutela esecutiva ex art. 823 c.c. - preordinati al ripristino della condizione del bene pubblico e dell'accesso alle utilità allo stesso connesse (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 06/11/2024, n. 8862) - meramente applicativi delle deliberazioni tardivamente impugnate, e dunque di atti dovuti, a contenuto sostanzialmente vincolato. Ed è noto che, per costante giurisprudenza, in tema di beni demaniali o patrimoniali di un ente pubblico (qual è certamente l’impianto di illuminazione votiva accedente al cimitero), il provvedimento di rilascio ai sensi dell'art. 823 comma 2 cod. civ. può essere legittimamente emanato senza la preventiva comunicazione dell'avvio del procedimento e senza instaurare alcun contraddittorio con l'interessato, trattandosi di un provvedimento di autotutela esecutiva che l'amministrazione è tenuta ad adottare per rientrare in possesso di un bene demaniale abusivamente detenuto da un privato (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 15/5/2024, n. 3135; T.A.R. Liguria Genova, Sez. I, 8/7/2019, n. 601).

TAR Liguria, Sez. II, 10 febbraio 2025, n. 141

Pubblicato il 10/02/2025
N. 00141/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00178/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 178 del 2023, proposto da
< omissis > Illuminazioni Votive s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Tiziano Giovanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Ceranesi, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigino Montarsolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, alla via Corsica 10/10;
per l’annullamento
a) del “verbale di rilascio del servizio di illuminazione votiva” formato con atto prot. 618 del 23 gennaio 2023; b) dell’ordinanza sindacale n. 1 prot. 538 del 19 gennaio 2023, con la quale è stata disposta l’apprensione dell’impianto previa compilazione di verbale di acquisizione da redigersi in contraddittorio con la società < omissis > o, in sua assenza, alla presenza di due testimoni; c) della deliberazione giuntale n. 71 del 7 ottobre 2022, con la quale è stato deciso “di provvedere dall’anno prossimo alla gestione diretta dell’illuminazione votiva”; d) della deliberazione giuntale n. 62 dell’8 settembre 2022, con la quale è stato deciso di interrompere la procedura di mediazione in corso con la società.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ceranesi;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 17.3.2023, la società < omissis > Illuminazioni Votive s.r.l. espone: – di avere installato l’impianto e di aver gestito per oltre trentotto anni il servizio di illuminazione votiva nei cimiteri del Comune di Ceranesi, in forza di un primo atto di concessione venticinquennale (dal 1.12.1979 al 1.12.2004) e di successivi atti di proroga: dapprima, con atto aggiuntivo del 12.12.1996, per ulteriori dieci anni (fino al 14 dicembre 2014), quindi con proroghe tecniche annuali (dal 14.12.2014 al 31.12.2015 con determina n. 345 del 10.12.2014; dal 14.12.2015 al 13.12.2016 con determina n. 260 del 29.12.2014; per tutto l’anno 2017 con determina n. 489 del 31.7.2017) e, infine, in via di mero fatto; – di avere maturato nei confronti del Comune un credito di € 61.500,00 per l’esecuzione di lavori ed interventi manutentivi eseguiti sugli impianti in costanza di rapporto; – che le numerose richieste della società di ulteriori proroghe del contratto di concessione a fronte della remissione del credito € 61.500,00 sono rimaste senza esito; – che il Comune non ha neppure sottoscritto la proposta conciliativa elaborata dall’Organismo di Mediazione Gruppo 101 adito dallo stesso Comune, che rivendicava il pagamento di € 20.700,00 a titolo di canone concessorio non corrisposto negli ultimi dieci anni.
Agisce per l’annullamento: a) del “verbale di rilascio del servizio di illuminazione votiva” formato con atto prot. 618 del 23 gennaio 2023; b) dell’ordinanza sindacale n. 1 prot. 538 del 19 gennaio 2023, con la quale è stata disposta l’apprensione dell’impianto previa compilazione di verbale di acquisizione da redigersi in contraddittorio con la società < omissis > o, in sua assenza, alla presenza di due testimoni; c) della deliberazione giuntale n. 71 del 7 ottobre 2022, con la quale è stato deciso “di provvedere dall’anno prossimo alla gestione diretta dell’illuminazione votiva”; d) della deliberazione giuntale n. 62 dell’8 settembre 2022, con la quale è stato deciso di interrompere la procedura di mediazione in corso con la società.
All’azione di impugnazione accede domanda di accertamento del diritto della società al riconoscimento dell’importo di € 61.496,00 da essa anticipato per i lavori eseguiti negli ultimi anni nel cimitero di Ceranesi e nelle frazioni sottostanti di Livellato, di Gaiazza, di Torbi e di S. Martino di Paravanico, nonché per la condanna del Comune al risarcimento del danno.
A sostegno del gravame ha dedotto tre motivi di ricorso, come segue.
1. Illegittimità del verbale del 23 gennaio 2023, dell’ordinanza del 19 gennaio 2023, della deliberazione giuntale del 7 ottobre 2022 e della deliberazione giuntale del 9 settembre 2022. Violazione dell’art. 97 della Costituzione e degli artt. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ed eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, sotto i profili dell’economicità e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
L’Amministrazione non avrebbe mai comunicato all’interessata le ragioni per le quali – nonostante avesse promosso la procedura di mediazione ed avesse attivamente contribuito alla formazione di un’intesa – non ha mai sottoscritto né il “verbale di raggiungimento dell’accordo” né l’unito “accordo conciliativo” che la mediatrice aveva trasmesso alle parti.
Inoltre, la scelta di interrompere la mediazione in corso e di provvedere alla gestione diretta dell’illuminazione votiva dal 1° gennaio 2023 non sarebbero state fatte precedere dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento.
2. Ulteriore illegittimità del verbale del 23 gennaio 2023, dell’ordinanza del 19 gennaio 2023, della deliberazione giuntale del 7 ottobre 2022 e della deliberazione giuntale del 9 settembre 2022. Violazione dell’art. 97 della Costituzione e degli artt. 1 e 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, economicità, efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa. Dopo un minuzioso riepilogo di tutta la corrispondenza intercorsa e delle riunioni tenutesi dalle parti, attestanti, in tesi, lo svolgimento di una trattativa diretta per il rilascio di una nuova concessione, lamenta che i provvedimenti impugnati avrebbero vanificato gli sforzi profusi dalla società, violando il legittimo affidamento ingeneratosi nella ricorrente circa l’ulteriore proroga del servizio.
3. Violazione dell’art. 97 della Costituzione ed eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 1337 del Codice Civile.
L’atteggiamento dell’Amministrazione avrebbe violato anche i principi di buon andamento ed imparzialità, nonché di buona fede nello svolgimento delle trattative.
Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Ceranesi, preliminarmente eccependo l’irricevibilità del ricorso avverso gli atti di cui sub c) e sub d) (DGC n. 71 e 62 del 2022) per tardività (essendo state rese disponibili le due delibere in allegato alla nota prot. 10434 del 2012.2022, comunicata via pec il 20.12.2022 – doc. 21-a delle produzioni di parte ricorrente), la sua inammissibilità nei confronti degli atti di cui sub a) e b), stante la natura meramente esecutiva degli stessi, nonché per mancata impugnazione della nota del Comune di Ceranesi del 17/10/2022, immediatamente lesiva degli interessi della ricorrente, nel merito controdeducendo ed instando per il suo rigetto.
Nei confronti della domanda di accertamento del diritto della società al riconoscimento dell’importo di € 61.496,00 il Comune eccepisce preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di somme richieste a titolo di indennità o corrispettivi, che l’art. 133, lett. c) esclude dalla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi.
Nel merito, obietta che le spese di manutenzione degli impianti gravavano sul concessionario.
Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.
In accoglimento delle eccezioni del Comune, il ricorso dev’essere dichiarato in parte irricevibile ed in parte inammissibile.
Giova preliminarmente rilevare come il rapporto concessorio sia giunto a scadenza il 31.12.2017 in forza dell’ultima proroga disposta con la determina n. 489 del 31.7.2017, e sia successivamente proseguito soltanto in via di mero fatto.
Stando così le cose, la posizione giuridica concernente la pretesa ad un ulteriore “rinnovo” del servizio di illuminazione votiva si atteggia non già come un interesse legittimo (pretensivo), ma come un’aspettativa di mero fatto.
Donde – prima ancora che la tardività del ricorso (vedi infra) – il difetto di legittimazione ad agire, in quanto la posizione giuridica azionata a fronte del potere discrezionale dell’Amministrazione a provvedere ex novo, dopo la scadenza dell’originario rapporto, sull’affidamento del servizio comunale di illuminazione votiva non è giuridicamente qualificata, né diversificata rispetto a quella di un qualsiasi altro operatore del settore che aspiri all’affidamento del servizio.
Ciò posto, il ricorso avverso gli atti che hanno effettivamente disposto di provvedere alla gestione diretta dell’illuminazione votiva (deliberazione G.C. n. 71 del 7 ottobre 2022) e di interrompere la procedura di mediazione in corso con la società (deliberazione G.C. n. 62 dell’8 settembre 2022) è tardivo.
Anche a voler prescindere dal fatto che non era richiesta una notificazione individuale dell’atto ex art. 41 c.p.a. (stante l’occupazione in via di mero fatto del servizio), e dalla circostanza che le due deliberazioni sono state regolarmente pubblicate per quindici giorni all’albo pretorio (dal 19.10.2022 per la D.G.C. n. 71/2022; dal 17.9.2022 per la D.G.C. n. 62/2022), sta di fatto che le due deliberazioni sono state trasmesse alla ricorrente in allegato alla nota prot. 10434 del 20.12.2022, comunicata via pec il 20.12.2022 (doc. 21-a delle produzioni di parte ricorrente): donde la sicura tardività del ricorso, notificato il 17.3.2023.
Dalla tardività del ricorso per l’annullamento delle deliberazioni D.G.C. n. 71/2022 e n. 62/2022 (sub c e d, in epigrafe del ricorso) discende il rigetto della domanda di annullamento dell’ordinanza sindacale n. 1 prot. 538 del 19 gennaio 2023, con la quale è stata disposta l’apprensione dell’impianto, e del “verbale di rilascio del servizio di illuminazione votiva” formato con atto prot. 618 del 23 gennaio 2023.
Si tratta infatti di atti di autotutela esecutiva ex art. 823 c.c. – preordinati al ripristino della condizione del bene pubblico e dell’accesso alle utilità allo stesso connesse (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 06/11/2024, n. 8862) – meramente applicativi delle deliberazioni tardivamente impugnate, e dunque di atti dovuti, a contenuto sostanzialmente vincolato.
Ed è noto che, per costante giurisprudenza, in tema di beni demaniali o patrimoniali di un ente pubblico (qual è certamente l’impianto di illuminazione votiva accedente al cimitero), il provvedimento di rilascio ai sensi dell’art. 823 comma 2 cod. civ. può essere legittimamente emanato senza la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento e senza instaurare alcun contraddittorio con l’interessato, trattandosi di un provvedimento di autotutela esecutiva che l’amministrazione è tenuta ad adottare per rientrare in possesso di un bene demaniale abusivamente detenuto da un privato (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 15/5/2024, n. 3135; T.A.R. Liguria Genova, Sez. I, 8/7/2019, n. 601).
Quanto, infine, al “riconoscimento dei lavori eseguiti”, si tratta di questione patrimoniale concernente le indennità ed i corrispettivi connessi ad un rapporto di concessione ormai da lungo tempo scaduto, sicché la cognizione della relativa domanda appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara irricevibile ed in parte lo rigetta.
dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo la domanda di accertamento del diritto della società al riconoscimento dell’importo di € 61.496,00.
Indica nell’autorità giudiziaria ordinaria il giudice fornito di giurisdizione sulla relativa domanda.
Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Luca Morbelli, Presidente
Angelo Vitali, Consigliere, Estensore
Richard Goso, Consigliere
L’ESTENSORE Angelo Vitali)
IL PRESIDENTE (Luca Morbelli)
IL SEGRETARIO