TAR Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 5 febbraio 2024, n. 19
Pubblicato il 05/02/2024
N. 00019/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00182/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 182 del 2023, proposto da
Onoranze Funebri < omissis > S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Francesco Bragagni e Marco Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Montecchio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Francesco Salvarani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Val d’Enza, Regione Emilia-Romagna, < omissis > Servizi Funerari S.r.l., non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
– del provvedimento recante il divieto di prosecuzione attività a seguito di mancata conformazione ai sensi dell’art. 19, comma 3, della L. 241/90 e s.m.i. “PRESA D’ATTO Decadenza/Cessazione effetti Segnalazione Certificata di Inizio Attività per nuova attività di onoranze funebri- sita a Montecchio Emilia RE in via XX Settembre 41 pratica SUAPER N°VLCCLD69H07H223K-202209201047-2621 363”, datato 1 febbraio 2023 a firma del Responsabile del SUAP del Comune di Montecchio Emilia;
– del provvedimento recante la richiesta di conformazione, datato 16 novembre 2022 a firma del Responsabile del SUAP del Comune di Montecchio Emilia, avente ad oggetto “Segnalazione Certificata di Inizio Attività per nuova attività di onoranze funebri – sito a Montecchio Emilia RE in via XX Settembre 41 – pratica SUAPER N°VLCCLD69H07H223K- 202209201047-2621363 – RICHIESTA DI CONFORMAZIONE ai sensi dell’art. 19, comma 3, della L. 241/90 e s.m.i.”;
– di ogni altro atto o provvedimento connesso, presupposto o conseguente ancorché sconosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Montecchio Emilia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2024 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La signora Antonietta P., odierna ricorrente in qualità di legale rappresentante di Onoranze Funebri < omissis > s.r.l., espone di aver presentato, nel settembre 2022, una S.C.I.A. per l’avvio di un’attività di onoranze funebri nel Comune di Montecchio Emilia.
In data 16 novembre 2022, ad esito dei controlli sull’attività avviata, il Comune di Montecchio Emilia ha inviato alla ricorrente una richiesta di conformazione dell’attività ai sensi dell’art. 19, comma 3, della Legge 7 agosto 1990 n. 241, con l’assegnazione del termine di settantacinque giorni per provvedere ai dovuti adeguamenti.
Nella citata comunicazione, in particolare, veniva segnalata la mancanza dei requisiti tecnico-organizzativi previsti dai paragrafi 2.6 e 2.7 della Direttiva approvata con la Delibera della Giunta Regionale 14 febbraio 2022 n. 172, con riferimento al “contratto di servizi” stipulato dalla ricorrente con < omissis > Servizi Funerari s.r.l., in ragione del quale non risultava costituita alcuna forma societaria o associativa tra le società, ma si realizzava, secondo la prospettazione del Comune, un contratto di appalto di servizi, come tale inidoneo ad integrare i requisiti richiesti per l’esercizio dell’attività funeraria.
In data 17 gennaio 2023, tramite un’associazione di categoria la ricorrente ha prodotto al Comune di Montecchio Emilia una richiesta di riesame, chiedendo l’annullamento del termine di adeguamento di settantacinque giorni prescritto ed evidenziando che il contratto stipulato con la società < omissis > Servizi Funerari s.r.l., lungi dal configurare un contratto di appalto, si sostanzierebbe in una mera “garanzia del possesso dei requisiti di personale e mezzi”.
Con provvedimento del Direttore del VII Settore – Edilizia, Urbanistica, Commercio, Ambiente – Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune di Montecchio, datato 1 febbraio 2023, preso atto che nel termine assegnato la ricorrente non aveva prodotto, come richiesto, documentazione che attestasse il possesso dei requisiti minimi di mezzi e di personale, di cui ai paragrafi 2.6 e 2.7 della Direttiva allegata alla Delibera di Giunta Regionale n.172/2022, è stato disposto il divieto di prosecuzione dell’attività di onoranze funebri.
Avverso tale provvedimento e la presupposta richiesta di conformazione dell’attività, parte ricorrente ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Con atto di opposizione datato 2 maggio 2023, il Comune di Montecchio Emilia ha proposto istanza di trasferimento del ricorso in sede giurisdizionale, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971.
Con atto di costituzione del 31 maggio 2023, la ricorrente ha trasposto in sede giurisdizionale il ricorso avverso i citati provvedimenti, con richiesta di misure cautelari sospensive.
Con ordinanza n. 136 del 21 giugno 2023, questo Collegio ha rigettato l’istanza cautelare, così motivando “Ritenuta, ad una sommaria delibazione, propria della presente fase cautelare del giudizio, l’insussistenza del fumus boni iuris, atteso che il contratto stipulato dalla ricorrente con < omissis >Servizi Funerari s.r.l. risulta configurare un appalto di servizi, come tale non idoneo ad integrare la forma societaria o associativa tra imprese funebri richiesta dalla Direttiva della Giunta Regionale in tema di “Disciplina in materia funeraria e di polizia mortuaria”, approvata con Delibera della Giunta Regionale n. 172/2022, al fine di garantire in via continuativa e permanente l’espletamento dell’attività funebre”.
Avverso la predetta ordinanza la parte ricorrente ha proposto appello, accolto dalla V Sezione del Consiglio di Stato ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.
Alla pubblica udienza del giorno 24 gennaio 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
L’odierno gravame è affidato a tre motivi di ricorso, che per ragioni di connessione oggettiva, possono essere trattati congiuntamente.
I. “Violazione di legge – violazione dell’art. 13 L.R. Emilia-Romagna 19/2004”.
II. “Violazione di legge – violazione dei paragrafi 2.6, 2.7, 2.9 e 2.10 della D.G.R. 172/2022 della Regione Emilia-Romagna”.
III. “Eccesso di potere – adozione del provvedimento finale sulla base di falsi ed erronei presupposti di fatto e di diritto e contraddittorietà”.
La ricorrente prospetta preliminarmente la violazione dell’art. 13 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 29 luglio 2004 n. 19 e della Delibera della Giunta Regionale n. 172/2022.
Evidenzia che l’art. 13 citato prevede l’obbligo, per le imprese del settore, di disporre, fra l’altro, di almeno un carro funebre e di un’autorimessa attrezzata per la disinfezione e il ricovero di non meno di un carro funebre, nonché di personale in possesso di sufficienti conoscenze teorico-pratiche in attinenza alle specifiche mansioni svolte.
Precisa, poi, che la Delibera della Giunta Regionale n. 172/2022 ha declinato i casi in cui l’impresa funeraria possa avvalersi di mezzi e personale nella disponibilità di altre imprese, dettando specifiche disposizioni ai paragrafi 2.6, 2.7, 2.9 e 2.10.
Lamenta, tuttavia, un’errata applicazione della normativa citata da parte del Comune di Montecchio, per avere questi ritenuto che il contratto stipulato con < omissis > Servizi Funerari s.r.l. fosse riconducibile ad un contratto di appalto – vietato dalla normativa regionale – e non ad una forma associativa o societaria, considerata necessaria dall’Amministrazione comunale.
Evidenzia come il contratto stipulato sia conforme alle previsioni di cui al paragrafo 2.10 della Direttiva allegata alla Delibera di Giunta Regionale, prevedendo un’obbligazione di garanzia (art. 2), un divieto di cessione del contratto (art. 10), specifiche garanzie di riservatezza (artt. 11 e 13), un rapporto di esclusiva (art. 12) e l’applicazione di un codice etico e di prevenzione della corruzione (art. 14).
Precisa che il contratto di che trattasi non è riconducibile allo schema negoziale dell’appalto, ma si sostanzia in un negozio atipico con cui < omissis > Servizi Funerari s.r.l. garantisce alla ricorrente la disponibilità delle risorse necessarie per espletare l’attività funebre.
Prospetta, inoltre, che la Federazione Nazionale Imprese Onoranze Funebri ha richiesto alla Regione dei chiarimenti in ordine ai requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre secondo le disposizioni della Delibera della Giunta Regionale n. 172/2022; e che il parere reso dal Responsabile del Settore Prevenzione Collettiva e Sanità Pubblica della Regione comproverebbe le ragioni della ricorrente, evidenziando che nell’esercizio dell’attività funeraria l’impresa possa sottoscrivere “contratti/rapporti societari/associativi – conformi alle normative civilistiche e fiscali vigenti – con imprese funebri in possesso dei requisiti previsti al punto 2.10 della citata Direttiva e a condizione che tali contratti/rapporti societari/associativi non consistano in meri appalti di servizio, ritenuti non idonei ad assicurare in via continuativa e permanente l’espletamento dell’attività funebre (…)”.
Conclude precisando che la normativa citata non esclude il ricorso a forme contrattuali diverse da quelle associative o societarie, ad eccezione dei soli modelli aggregativi realizzanti l’Associazione Temporanea di Imprese e il Contratto di Rete; e che il contratto stipulato con < omissis > Servizi Funerari s.r.l. non è riconducibile ad un mero contratto di appalto, bensì ad una forma contrattuale atipica con la funzione di garantire la disponibilità delle risorse necessarie per espletare l’attività.
Il ricorso è infondato.
Giova preliminarmente delineare il quadro normativo di riferimento.
La Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 29 luglio 2004, n. 19, recante “Disciplina in materia funeraria e di polizia mortuaria” prevede, all’art. 13, rubricato “Attività funebre”, comma 1 che “Ai sensi della presente legge per attività funebre si intende un servizio che comprende e assicura in forma congiunta le seguenti prestazioni: a) disbrigo, su mandato dei familiari, delle pratiche amministrative inerenti il decesso; b) fornitura di casse mortuarie e di altri articoli funebri in occasione di un funerale; c) trasporto di salma, di cadavere, di ceneri e di ossa umane”.
Al comma 2 dispone che “Le imprese pubbliche o private che intendono svolgere l’attività funebre devono presentare dichiarazione di inizio attività con efficacia immediata, ai sensi dell’articolo 19, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), al Comune in cui ha sede legale l’impresa. La dichiarazione di inizio attività deve essere corredata della documentazione e delle autocertificazioni in ordine al possesso dei requisiti individuati dalla Giunta regionale ai sensi del comma 3”; al comma 3 che “La dichiarazione di cui al comma 2 viene presentata secondo le modalità generali e sulla base dei requisiti individuati da apposito provvedimento della Giunta regionale, sentita la competente Commissione assembleare”.
Il comma 4, poi, prevede che “La Giunta regionale emana il provvedimento di cui al comma 3 nel rispetto delle seguenti disposizioni: a) prevedere che l’attività funebre venga svolta nel rispetto del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione della direttiva 89/391/CEE, della direttiva 89/654/CEE, della direttiva 89/655/CEE, della direttiva 89/656/CEE, della direttiva 90/269/CEE, della direttiva 90/270/CEE, della direttiva 90/394/CEE, della direttiva 90/679/CEE, della direttiva 93/88/CEE, della direttiva 95/63/CE, della direttiva 97/42/CE, della direttiva 98/24/CE, della direttiva 99/38/CE e della direttiva 99/92/CE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro) e delle altre norme in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori; b) prevedere che le imprese che esercitano l’attività funebre dispongano di mezzi, risorse e organizzazione adeguati, fra cui: 1) la disponibilità continuativa di almeno un carro funebre e di autorimessa attrezzata per la disinfezione e il ricovero di non meno di un carro funebre; 2) la disponibilità di almeno una sede idonea alla trattazione degli affari amministrativi, ubicata nel comune ove si presenta la dichiarazione di inizio attività; 3) personale in possesso di sufficienti conoscenze teorico-pratiche in attinenza alle specifiche mansioni svolte; 4) un responsabile della conduzione dell’attività funebre, che deve essere specificamente individuato, anche coincidente col legale rappresentante dell’impresa; c) prevedere che le imprese che intendono svolgere servizio di trasporto funebre in modo disgiunto dall’attività di onoranza funebre presentino al Comune la dichiarazione di inizio attività prevista al comma 2 e si uniformino, per le caratteristiche dei mezzi da utilizzare, delle rimesse e del personale, a quanto previsto per l’esercente l’attività funebre”.
Prosegue il comma 5 disponendo che “È vietato l’esercizio di intermediazione nell’attività funebre. L’attività funebre di tipo commerciale deve essere tassativamente svolta al di fuori delle strutture sanitarie pubbliche o private, dei locali di osservazione delle salme e delle aree cimiteriali”.
In attuazione di quanto previsto dall’art. 13 citato, con Delibera numero 172 del 14 febbraio 2022, la Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna, in sostituzione della precedente Delibera n. 1678 del 14 ottobre 2019, ha approvato la Direttiva della Giunta Regionale in materia di riordino dell’esercizio dell’attività funebre e di accreditamento delle imprese funebri operanti in strutture di ricovero e cura pubbliche e nelle strutture socio-sanitarie a carattere residenziale pubbliche.
La Direttiva approvata con la citata Delibera della Giunta regionale, recante “Disciplina in materia funeraria e di polizia mortuaria”, prevede ai paragrafi 2.6 e 2.7 i requisiti tecnico-organizzativi di cui deve disporre l’impresa funebre, precisando al paragrafo 2.6 che “Le imprese che esercitano l’attività funebre devono disporre, in via continuativa, di almeno un’auto funebre conforme ai requisiti sotto riportati e di almeno una adeguata autorimessa attrezzata per le relative operazioni di pulizia e sanificazione del vano di carico oltre al ricovero di non meno di un carro funebre. I mezzi funebri destinati al trasporto delle salme e dei cadaveri su strada, immatricolati come tali, devono essere rivestiti internamente, nel comparto destinato al feretro, da idoneo materiale impermeabile, facilmente lavabile e disinfettabile, e sono attrezzati in modo da impedire che il feretro si sposti durante il trasporto. Il comparto destinato al feretro deve inoltre essere nettamente separato dal posto del conducente. La vigilanza sull’idoneità delle auto funebri e delle rimesse è effettuata dall’Azienda Unità Sanitaria Locale competente per territorio. L’Azienda USL, previa verifica della sussistenza dei requisiti sopra descritti, rilascia al proprietario dell’auto funebre apposito attestato in cui è indicata anche la rimessa di abituale deposito secondo le previsioni di cui al D.P.R. n. 285/1990, art. 21, co. 1. Sull’attestato è esplicitamente indicato che lo stesso ha validità indefinita, fatta salva la possibilità di sospensione o di revoca della stessa, qualora emerga, dall’attività di controllo espletata, il venir meno di uno o più dei requisiti richiesti per i mezzi funebri e per le autorimesse adibite al ricovero degli stessi. I requisiti relativi alla disponibilità dell’auto funebre e dell’autorimessa si devono intendere soddisfatti anche laddove la disponibilità degli stessi sia assicurata secondo qualsiasi valido rapporto giuridico che consenta in via continuativa ed effettiva di avvalersi del mezzo”.
Al paragrafo 2.7 si dispone che “Le imprese che esercitano l’attività funebre devono disporre di almeno quattro operatori funebri, o necrofori, in possesso dei requisiti formativi di cui al punto 5.1 dell’allegato alla DGR n. 156/2005. Detta disponibilità può essere assicurata secondo le diverse forme di rapporto di lavoro previste dalla normativa vigente, tenuto conto di quanto previsto dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro di categoria. All’atto della presentazione della SCIA l’impresa deve documentare l’esistenza e la regolarità dei rapporti di lavoro, in modo tale da dimostrare la capacità di disporre effettivamente in ogni circostanza di un responsabile della conduzione dell’attività e di almeno quattro operatori necrofori, formati secondo le rispettive mansioni, di cui deve essere assicurata la disponibilità continuativa e permanente. Le forme di rapporto di lavoro che prevedono obblighi del lavoratore secondo tempi e modalità limitate o parziali del proprio impegno, devono risultare coerenti con i volumi di attività effettivamente svolti dall’impresa. Fermo restando il rispetto del requisito del personale minimo dichiarato all’atto di presentazione della SCIA, resta nella piena disponibilità delle imprese funebri servirsi di ulteriore personale per gestire picchi di lavoro ed esigenze lavorative non programmabili, ricorrendo alle forme contrattuali individuate dalla normativa vigente”.
La medesima Direttiva, al paragrafo 2.9, prevede che “I requisiti tecnico‐organizzativi per svolgere l’attività funebre di cui ai paragrafi 2.6 e 2.7, si intendono soddisfatti laddove la relativa disponibilità sia idonea a garantire in via continuativa e permanente l’espletamento dell’attività funebre, sia dall’impresa funebre in forma singola, che in forma associata, ad esclusione dell’Associazione Temporanea tra Imprese (ATI) e del Contratto di rete che non appaiono forme associative idonee alle finalità ed agli obiettivi della L.R. n. 19/2004 e ss.mm.ii, che prevede un’autorizzazione all’esercizio dell’attività funebre (SCIA) avente carattere di permanenza e di continuità. Le altre tipologie di forme associative devono essere dichiarate dall’impresa funebre, tramite SCIA, al Comune in cui ha la sede legale/principale, allegando la documentazione comprovante la sussistenza degli impegni contrattuali in essere. Il ricorso a tali modelli è subordinato al rispetto dei presupposti e delle forme indicate dalla normativa civilistica e fiscale vigente. Fermo restando il divieto di ricorrere ad ATI o a Contratti di Rete per soddisfare il possesso dei requisiti minimi citati ai paragrafi 2.6 e 2.7, resta nella disponibilità per le imprese funebri il ricorso a tali rapporti contrattuali o associazionistici, una volta che le imprese funebri in parola siano in possesso dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività funebre (SCIA) ottenuta esibendo autonoma disponibilità dei requisiti tecnico organizzativi minimi”.
Al paragrafo 2.10 si prevede ulteriormente che “L’impresa quale forma societaria o associativa prevista dal Codice Civile di cui al punto precedente che intenda garantire il possesso dei requisiti di personale e mezzi ad altro esercente l’attività funebre, deve possedere la disponibilità autonoma, senza il ricorso a soci delle stesse o a forniture rese da soggetti esterni, delle seguenti dotazioni minime adeguate alle attività svolte, ovvero almeno otto operatori regolarmente formati, impiegati con regolare contratto di lavoro e due auto funebri. Tali dotazioni minime sono sufficienti fino a quattro contratti/rapporti societari/associativi. Ogni ulteriore contratto/rapporto societario/associativo stipulato con imprese funebri, oltre il quarto contratto, determina l’incremento del requisito organizzativo del personale nella misura di una unità di personale impiegata con rapporto di lavoro. Ogni tre contratti stipulati con imprese funebri si determina l’incremento di un’auto funebre. I soggetti cedenti i requisiti devono dichiarare tali incrementi di mezzi e personale, allegando la relativa documentazione alla SCIA presentata dall’impresa che vede soddisfatti i requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre. Dei contratti e dei rapporti aziendali deve essere data adeguata informazione sia agli utenti, all’atto del conferimento del mandato, sia alle Pubbliche Amministrazioni in occasione della presentazione della richiesta di autorizzazione al trasporto e, comunque, agli organi deputati alla vigilanza e al controllo delle attività funebri, secondo le previsioni di cui alla L.R. n. 19/2004 e ss.mm.ii.”.
Dalla lettura delle disposizioni citate emerge che l’esercizio dell’attività funeraria presuppone il possesso dei requisiti tassativamente indicati ai paragrafi 2.6 e 2.7 della Direttiva approvata con la Delibera della Giunta Regionale n. 172 del 14 febbraio 2022, i quali, come precisato dal paragrafo 2.9, si intendono soddisfatti ove la disponibilità di tali requisiti sia idonea “a garantire in via continuativa e permanente l’espletamento dell’attività funebre”.
La ratio della citata normativa, quindi, è quella di assicurare la continuità del servizio, condizione che presuppone, evidentemente, la sussistenza e la perduranza dei requisiti tecnico-organizzativi, che non solo devono essere dimostrati dall’impresa al momento della segnalazione di inizio di attività, ma che devono mantenersi senza interruzione per tutto il lasso temporale di esercizio dell’attività funebre.
Ebbene, come precisato dal Responsabile del Settore Prevenzione Collettiva e Sanità Pubblica della Regione Emilia-Romagna, nella risposta al quesito in materia di requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre, la Delibera della Giunta Regionale n. 172 del 2022 e, in particolare, la Direttiva con essa approvata prevedono diversi modelli operativi attraverso cui l’impresa funebre possa acquisire la titolarità dei requisiti tecnico-organizzativi necessari ai fini dell’espletamento dell’attività.
Il primo caso è quello dell’esercizio dell’impresa in forma singola, che deve disporre autonomamente dei requisiti tecnico-organizzativi di cui ai paragrafi 2.6 e 2.7 citati.
Il secondo caso è quello dell’impresa funebre in forma associata, ammettendosi, in particolare, la possibilità di instaurare rapporti di tipo associativo o societario tra imprese funebri, al fine di consentire la cumulabilità dei requisiti necessari per lo svolgimento dell’attività o di assicurare il possesso dei requisiti di personale e mezzi ad una singola o a più imprese associate, secondo quanto previsto dal paragrafo 2.10 della citata Direttiva.
Nei casi di esercizio in forma societaria o associativa dell’impresa funebre, si assiste, in tema di requisiti tecnico-organizzativi, o ad un reciproco “avvalimento di tipo orizzontale” da parte delle imprese aggregate, nel senso che la costituzione della forma associativa o societaria consente alle singole imprese di usufruire reciprocamente dei requisiti tecnico-organizzativi necessari ai fini dell’espletamento dell’attività; ovvero ad un “avvalimento di tipo verticale”, nel senso che una o più imprese facenti parte della struttura associativa si avvalgono dei requisiti tecnico-organizzativi della medesima associazione o società. In quest’ultimo caso è necessario che l’impresa in forma associativa o societaria, che vuole fornire i necessari requisiti di personale e mezzi ad altro esercente l’attività funebre, abbia la disponibilità autonoma delle dotazioni minime adeguate, senza il ricorso a quelle dei soci o a forniture rese da soggetti esterni.
Le uniche forme associative escluse, per espressa previsione del paragrafo 2.9 della citata Direttiva, sono le Associazione Temporanea tra Imprese (ATI) e il Contratto di rete, che evidenziano modelli aggregativi non idonei a garantire la permanenza e la continuità dell’esercizio dell’attività funebre.
Osserva il Collegio che, come si è detto, obiettivo della citata Direttiva è quello di garantire la stabilità e la continuità del servizio, evitando quindi che, a fronte di un iniziale documentato possesso dei requisiti operativi, gli stessi vengano meno nel corso dell’esercizio dell’attività e ne resti così precluso, anche solo temporaneamente, lo svolgimento.
Per tali ragioni è espressamente esclusa l’opzione dell’ATI, ai fini del cumulo dei requisiti necessari per l’esercizio dell’attività, in ragione del carattere della temporaneità che è endemico a tale strumento aggregativo e che, quindi, si pone in contrasto con gli obiettivi di stabilità richiesti in tema di possesso dei requisiti.
È altresì esclusa la possibilità di ricorrere, per far valere in via cumulativa i requisiti, al Contratto di rete, trattandosi di uno strumento aggregativo che consente alle imprese “in rete” di instaurare tra loro una collaborazione organizzata e duratura, mantenendo la propria autonomia e la propria individualità, senza però la costituzione di una solida forma organizzativa quale la società o il consorzio (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 25 febbraio 2016, n. 346). Trattasi, infatti, di strumento che, per quanto possa prevedere forme di interazione durature nel tempo, invero non permette di realizzare la stabilità che solo le forme associative e societarie consentono di assicurare.
La ratio della disciplina dei requisiti tecnico-organizzativi in tema di esercizio dell’attività funebre è ispirata alla valorizzazione della continuità dello svolgimento dell’attività, evidentemente assicurata da un sistema che garantisca la stabilità delle dotazioni minime di mezzi e personale.
Tale stabilità è garantita nel caso di impresa in forma singola dall’autonomo possesso dei requisiti minimi richiesti; nel caso di imprese in forma associativa o societaria dal cumulo dei requisiti, ovvero dalla possibilità delle singole imprese facenti parte della struttura societaria o associativa di avvalersi dei requisiti autonomamente posseduti dalla medesima società o associazione, dotata in via autonoma dei requisiti minimi indicati al paragrafo 2.10 della Direttiva citata, ma solo ricorrendo alle forme di aggregazione tra imprese previste dal codice civile, ad esclusione dell’ATI e del Contratto di rete.
Alla luce delle predette coordinate ermeneutiche è ora possibile analizzare, nello specifico, la tipologia di contratto stipulato tra Onoranze Funebri Val d’Enza s.r.l. e < omissis > Servizi Funerari s.r.l.
Afferma parte ricorrente trattarsi di un negozio atipico la cui causa sarebbe quella di soddisfare i requisiti tecnico-organizzativi necessari ai sensi della Delibera della Giunta Regionale 172/2022, riconducendolo in sostanza ad un contratto atipico di “avvalimento”.
Replica l’Amministrazione resistente che, invero, il citato contratto integri un appalto di servizi, come tale non idoneo a garantire la stabilità e la perduranza dei requisiti tecnico-organizzativi richiesti dalla normativa regionale.
Il Collegio condivide le prospettazioni del Comune resistente, dovendosi ritenere che il contratto stipulato tra Onoranze Funebri Val d’Enza s.r.l. e < omissis > Servizi Funerari s.r.l. sia sussumibile nello schema negoziale dell’appalto di servizi, come tale non idoneo ad integrare la costituzione di una forma societaria o associativa tra imprese.
In tal senso è opportuno procedere alle operazioni ermeneutiche di interpretazione e qualificazione del contratto, evidenziando che si tratta di due operazioni concettualmente distinte, sebbene legate da una connessione biunivoca, in quanto volte all’unico fine che è la determinazione dell’effettivo regolamento negoziale: la prima (l’interpretazione) precede logicamente la seconda (la qualificazione), è governata da criteri giuridici cogenti e tende alla ricostruzione del significato del contratto in conformità alla comune volontà dei contraenti. Una volta individuata l’intenzione comune delle parti del contratto, il passaggio successivo è la sussunzione del negozio in un paradigma disciplinatorio, sì da apprezzarne l’aderenza (magari anche solo parziale e/o secondo schemi combinatori) con una fattispecie astratta, tra quelle preventivamente delineate dal legislatore oppure conformate dagli usi e dalle prassi commerciali, sebbene il contratto possa anche non coincidere affatto con il “tipo” e mantenere, come tale, la sua vocazione ad essere “legge tra le parti”, ove sia diretto a realizzare un interesse meritevole di tutela, ai sensi dell’art. 1322 c.c., comma 2 (cfr. Cassazione civile, Sez. III, 8 marzo 2022, n. 7509).
La comune volontà dei contraenti deve essere ricercata, a mente della regola di interpretazione soggettiva di cui all’art. 1362 cod. civ., non limitandosi al senso letterale delle parole, ma valutandone il comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto.
Ebbene, in disparte la portata testuale del «contratto di servizio per l’attività operativa di onoranze funebri», nel quale emerge già dall’epigrafe del testo la qualificazione della società Onoranze funebri < omissis > s.r.l. quale «Committente» e della < omissis > Servizi Funerari s.r.l. come «Appaltatore», e la successiva frequente utilizzazione della terminologia propriamente riferita al contratto di appalto – al punto 7.3 «Considerata la natura del presente contratto, oltre agli obblighi di cui in precedenza, essenziali ai fini del regolare svolgimento dell’appalto (…)»; al punto 7.4 «(…) è cura dell’azienda Appaltatrice allegare già al presente contratto copia di detta documentazione (…)»; al punto 7.6 ove si definisce l’«azienda Appaltatrice» come «esecutrice dei servizi»; al punto 7.7 ove si fa riferimento alle «attività oggetto dell’appalto»; al punto 8.3 ove si riporta «attività dell’Appaltatrice»; al punto 13.1 ove si precisa che «La società Appaltatrice tratterà i dati forniti (…)» – giova evidenziare i profili contenutistici dello stesso al fine di chiarirne l’appartenenza ad un determinato tipo legale o la riconducibilità ad una forma contrattuale atipica.
Orbene, nella parte conclusiva delle premesse si legge che «la Committente intende affidare a “< omissis > SERVIZI FUNERARI S.r.l.”, secondo le modalità ed i termini previsti dal presente contratto, (a) in via esclusiva i servizi come di seguito identificati all’articolo 2.1 del presente contratto, e (b) in via non esclusiva i servizi come di seguito identificati all’articolo 2.2 del presente contratto».
Prevede poi l’art. 2, al punto 2.3, che «La Committente conferisce l’incarico in via esclusiva a “< omissis >SERVIZI FUNERARI S.r.l.”, che accetta, di prestare, per il periodo indicato all’art. 3, i seguenti servizi di pompe funebri, secondo le modalità, le condizioni ed i termini previsti dal presente contratto e dal listino allegato sotto la lettera A) e dalle modalità di prenotazione dei servizi allegato sotto la lettera B): trasporto funebre dal luogo di osservazione al luogo di destinazione, previa eventuale funzione religiosa (carro funebre con autista ed eventuale squadra di necrofori per svolgere il servizio funebre conformemente ai criteri tecnico/organizzativi fissati dalla regione Emilia-Romagna)».
Prosegue, poi, al punto 2.4 prevedendo che «La Committente conferisce l’incarico in via non esclusiva a “< omissis > SERVIZI FUNERARI S.r.l.”, che accetta, di prestare, per il periodo indicato all’art. 3, i seguenti servizi di pompe funebri, secondo le modalità, le condizioni ed i termini previsti dal presente contratto e dal listino allegato sotto la lettera A) e dalle modalità di prenotazione dei servizi allegato sotto la lettera B): servizi accessori e preparatori al servizio funebre; fornitura di cofani funebri e accessori; trasporto fiori, altri automezzi; traslazioni salme prima del servizio funebre; altre prestazioni di servizi inerenti le pompe funebri non riguardanti il trasporto funebre».
Ebbene, dalle previsioni di cui all’art. 2 emerge che la volontà espressa dai paciscenti sia quella di affidare la gestione dei servizi funebri all’impresa < omissis > Servizi Funerari s.r.l., alcuni dei quali in via esclusiva, altri in via non esclusiva.
Viene dunque in rilievo un contratto di appalto di servizi, mediante il quale la committente Onoranze Funebri < omissis > s.r.l. conferisce a < omissis > Servizi Funerari s.r.l. l’esecuzione dei servizi funerari, in parte in via esclusiva e in parte in via non esclusiva, con organizzazione dei mezzi necessari (venendo in rilievo i mezzi e il personale messo a disposizione dalla predetta < omissis > Servizi Funerari s.r.l.) e gestione a proprio rischio.
Depone in tal senso anche la clausola contrattuale contenuta all’art. 6, punto 6.2, del contratto, ove è previsto che «Sono da considerarsi rilevanti, ai fini del presente contratto, gli inadempimenti di seguito elencati in via tassativa, esclusivamente se commessi con dolo o colpa grave: a) significativo ritardo del carro funebre al funerale; b) comportamento irrispettoso del personale con i dolenti e con i responsabili del Committente; c) vestiario non conforme alla pubblica decenza; d) errore di percorso nello svolgimento del servizio; e) mancata esecuzione e/o fornitura del personale relativo alla richiesta del Committente (regolarmente accettata dall’Appaltatrice)».
In disparte l’incontrovertibile qualificazione della fattispecie negoziale di che trattasi quale contratto di appalto di servizi, anche laddove si accedesse alla tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo cui verrebbe in rilievo un contratto atipico con cui < omissis > Servizi Funerari s.r.l. si limita a fornire la garanzia del possesso dei requisiti di personale e mezzi a Onoranze Funebri < omissis > s.r.l., tale tipologia contrattuale non rispetterebbe in ogni caso le previsioni della Direttiva, trattandosi pur sempre di un contratto sinallagmatico e non di un contratto a comunione di scopo come quello societario o associativo.
Giova sul punto precisare che il paragrafo 2.10 della citata Direttiva, dopo aver previsto nel primo periodo che «L’impresa quale forma societaria o associativa prevista dal Codice Civile di cui al punto precedente che intenda garantire il possesso dei requisiti di personale e mezzi ad altro esercente l’attività funebre, deve possedere la disponibilità autonoma, senza il ricorso a soci delle stesse o a forniture rese da soggetti esterni, delle seguenti dotazioni minime adeguate alle attività svolte, ovvero almeno otto operatori regolarmente formati, impiegati con regolare contratto di lavoro e due auto funebri», prosegue specificando che «Tali dotazioni minime sono sufficienti fino a quattro contratti/rapporti societari/associativi. Ogni ulteriore contratto/rapporto societario/associativo stipulato con imprese funebri, oltre il quarto contratto, determina l’incremento del requisito organizzativo del personale nella misura di una unità di personale impiegata con rapporto di lavoro. Ogni tre contratti stipulati con imprese funebri si determina l’incremento di un’auto funebre. I soggetti cedenti i requisiti devono dichiarare tali incrementi di mezzi e personale, allegando la relativa documentazione alla SCIA presentata dall’impresa che vede soddisfatti i requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre. Dei contratti e dei rapporti aziendali deve essere data adeguata informazione sia agli utenti, all’atto del conferimento del mandato, sia alle Pubbliche Amministrazioni in occasione della presentazione della richiesta di autorizzazione al trasporto e, comunque, agli organi deputati alla vigilanza e al controllo delle attività funebri, secondo le previsioni di cui alla L.R. n. 19/2004 e ss.mm.ii.».
È evidente, quindi, che la disponibilità dei requisiti tecnico-organizzativi che l’impresa in forma societaria o associativa mira in tal modo a procurare ad altri presuppone indefettibilmente la sussistenza di «contratti/rapporti societari/associativi» tra la stessa e l’esercente o gli esercenti che si avvalgono di detti requisiti.
Una diversa interpretazione, oltre a non essere conforme al dato testuale della Direttiva, si porrebbe in evidente contrasto con le esigenze di stabilità e continuità nell’esercizio dell’attività funeraria che la disciplina regionale ha inteso preservare proprio attraverso il necessario ricorso a strumenti negoziali di tipo societario o associativo, ad eccezione, come già evidenziato, dell’ATI e del Contratto di Rete, ritenuti inidonei ad assicurare in via duratura l’attività.
Se, infatti, la volontà del Legislatore regionale, che trova attuazione nella Delibera di Giunta Regionale, è quella di garantire la continuità del servizio, la scelta operata in sede di “direttiva” circa la disponibilità dei requisiti tecnico-organizzativi – che costituiscono il presupposto per l’esercizio stabile dell’attività in questione – comporta che, ove non posseduti autonomamente dall’impresa in forma individuale, detti requisiti possono essere acquisiti solo attraverso l’instaurazione di rapporti associativi o societari tra imprese (ad esclusione delle ATI e dei Contratti di rete), i quali consentono alle singole imprese associate di avvalersi reciprocamente dei requisiti o, secondo le previsioni di cui al paragrafo 2.10 citato, di avvalersi dei requisiti posseduti in via autonoma dalla società o associazione.
Non può, invece, ritenersi ammissibile che i requisiti tecnico-organizzativi per l’esercizio dell’attività funebre, non posseduti in via autonoma dalla ricorrente, siano recuperati attraverso la stipulazione di un contratto di appalto di servizi o ricorrendo ad una fattispecie negoziale atipica di “garanzia” o “avvalimento”, in difetto della costituzione della forma societaria o associativa richiesta dalla disciplina regionale.
Tali conclusioni sono peraltro confermate dal Responsabile del Settore Prevenzione Collettiva e Sanità Pubblica della Regione Emilia-Romagna, che, nella risposta al quesito in materia di requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre, precisa che “Il soddisfacimento della dotazione di mezzi, di cui al punto 2.6 e di personale, di cui al punto 2.7 della Direttiva, può essere assicurato sia dall’impresa funebre in forma singola che possiede in proprio i requisiti, oppure dall’impresa funebre che ricorra alle forme di associazione o di società previste dal Codice Civile (con esclusione delle ATI e dei Contratti di rete) mediante la sottoscrizione di contratti/rapporti societari/associativi – conformi alle normative civilistiche e fiscali vigenti – con imprese funebri in possesso dei requisiti previsti al punto 2.10 della citata Direttiva e a condizione che tali contratti/rapporti societari/associativi non consistano in meri appalti di servizio, ritenuti non idonei ad assicurare in via continuativa e permanente l’espletamento dell’attività funebre”.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.
La peculiarità della controversia e la novità delle questioni trattate consentono la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione I), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Caterina Luperto, Referendario, Estensore
Paola Pozzani, Referendario
L’ESTENSORE (Caterina Luperto)
IL PRESIDENTE (Italo Caso)
IL SEGRETARIO
