TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 25 novembre 2019, n. 5540
MASSIMA
TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 25 novembre 2019, n. 5540
TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 25 novembre 2019, n. 5540
Se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa, nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla amministrazione concedente (con la precisazione che nel caso di emanazione di atti di revoca o di decadenza spetta la tutela prevista per le posizioni di interesse legittimo e che, in ogni caso, titolare del diritto reale, nonché della coesistente posizione di interesse legittimo nel caso di emanazione di atti autoritativi, è esclusivamente il concessionario, cui non può neppure essere assimilato né il richiedente la sub–concessione, in mancanza del formale provvedimento abilitativo, né chi abbia “acquistato” – solo apparentemente, in ragione della nullità del relativo contratto – il bene demaniale).
E’ pertanto del tutto logico e corrispondente ai principi generali dell’ordinamento che l’amministrazione con un proprio provvedimento autoritativo riacquisti la disponibilità di un bene pubblico, dato in concessione ed oggetto, come nel caso di specie, di abusi o di illeciti da parte del concessionario.
Il relativo potere discende invero dai principi generali di diritto pubblico, oltre che dalle disposizioni del codice civile che richiamano tali principi generali: per i beni demaniali e per quelli patrimoniali indisponibili, l’amministrazione concedente è titolare in re ipsa del potere di imporne una gestione conforme alle regole e all’interesse pubblico.
E’ pertanto del tutto logico e corrispondente ai principi generali dell’ordinamento che l’amministrazione con un proprio provvedimento autoritativo riacquisti la disponibilità di un bene pubblico, dato in concessione ed oggetto, come nel caso di specie, di abusi o di illeciti da parte del concessionario.
Il relativo potere discende invero dai principi generali di diritto pubblico, oltre che dalle disposizioni del codice civile che richiamano tali principi generali: per i beni demaniali e per quelli patrimoniali indisponibili, l’amministrazione concedente è titolare in re ipsa del potere di imporne una gestione conforme alle regole e all’interesse pubblico.
NORME CORRELATE
Pubblicato il 25/11/2019
N. 05540/2019 REG.PROV.COLL.
N. 02179/2014 REG.RIC.
N. 05540/2019 REG.PROV.COLL.
N. 02179/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2179 del 2014, proposto da
Felice V., rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Ventimiglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via Melisurgo, n. 4;
contro
Comune di Napoli in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Fabio Maria Ferrari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il responsabile p.t. dell’ufficio di segreteria dell’Avvocatura Comunale Amministrativa, in piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della disposizione dirigenziale n. 79 del 4.11.2013, notificata in data 17.1.2014, con la quale il Comune di Napoli – Direzione Centrale Patrimonio – Servizio Cimiteri Cittadini, ha disposto la revoca decadenziale della concessione di suolo di cui alla delibera di Giunta Municipale n. 126 del 5.12.1977 attribuita al sig. Ve. Antonio e, per l’effetto, l’acquisizione al patrimonio comunale del piano ipogeo del manufatto funerario sito nel cimitero di Poggioreale, zona ampliamento F, viale Monumentale di pertinenza del sig. Felice V.;
– del verbale redatto in data 28.5.2012 dal personale tecnico del Servizio Cimiteri Cittadini del Comune di Napoli, con il quale veniva accertata la realizzazione di opere abusive presso il manufatto funerario del sig. V.;
– della nota prot. n. 0478007 dell’8.6.2012, con il quale il Comune di Napoli ha invitato il sig. V. a produrre istanza di legittimazione ai sensi dell’art. 8 del PUA di Poggioreale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – Il sig. Felice V. ha impugnato la disposizione Dirigenziale n. 79 del 4.11.2013 avente ad oggetto la “revoca decadenziale”, per esecuzione di opere in difformità al titolo autorizzatorio, della concessione di suolo cimiteriale con acquisizione al patrimonio comunale del piano ipogeo del manufatto funerario.
Le difformità sono state riscontrate sulla cappella gentilizia, sita nel cimitero di Napoli Poggioreale, al Viale Monumentale, p.lla 59, a seguito di sopralluogo del Servizio tecnico cimiteri, svolto in data 28.5.2012, come descritte nel relativo verbale, anch’esso gravato.
2. – Il ricorrente ha premesso:
– di aver acquistato dagli eredi del sig. Antonio d’A. la proprietà della cappella con atto notarile del 23.6.2005, rep. n. 114475, racc. n. 21527;
– di aver riscontrato la richiesta del Comune di Napoli di cui alla nota prot. n. 0478007 dell’8.6.2012 di produzione dell’istanza di legittimazione, ai sensi dell’art. 8 PUA di Poggioreale, delle opere realizzate all’interno della cappella gentilizia in assenza di titolo abilitativo, precisando che gli interventi interni alla cappella sono stati realizzati in epoca antecedente l’anno 2002 e, dunque, assentitili ai sensi del menzionato art. 8 del PUA;
– che, con nota comunale del 18.7.2013, veniva comunicato l’avvio del procedimento di revoca della suddetta concessione, a cui ha dato riscontro con l’invio di osservazioni;
– il Comune ha adottato, con disposizione n. 79 del 4.11.2013, notificata in data 17.1.2014, la gravata revoca decadenziale della concessione del suolo cimiteriale;
– il predetto provvedimento fonda la declaratoria di decadenza sul fatto che, attraverso la realizzazione di numerose opere in difformità dai grafici di progetto approvati dalla Giunta Municipale (che hanno comportato la modifica e l’aumento del numero complessivo dei loculi – o nicchie-), sarebbe stata posta in essere una ‘variazione essenziale’ del manufatto in contrasto con quanto previsto dall’art. 29 del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria (che richiede per tali modifiche il permesso di costruire). Pertanto, è stata disposta la decadenza dalla concessione e l’acquisizione dell’opera edilizia ai sensi dell’art. 49 del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria, per la ritenuta realizzazione di un manufatto in difformità dal titolo.
3. – Il ricorrente ha dedotto, avverso la revoca decadenziale della concessione disposta dal Comune:
3.1. – la violazione e falsa applicazione dell’art. 92 del D.P.R. 285/92 (rectius 285/90) per la ritenuta mancata previsione da parte di tale norma della decadenza della concessione nel caso di interventi realizzati in difformità dal titolo edilizio. Ha censurato, per questo, l’art. 49 del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria per contrasto con la normativa di rango statale;
3.2. – la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 26 del D.P.R. 380/2001 per mancata adozione dell’ordine di ripristino degli interventi abusivi prima della disposta acquisizione al patrimonio comunale;
3.3. – la violazione dell’art. 49 del Regolamento di Polizia mortuaria, attesa l’elencazione ritenuta tassativa dei casi di decadenza;
3.4. – la violazione del PUA di Poggioreale, in particolare, l’art 8, per essere state le opere realizzate prima dell’anno 2002 e, per questo, ritenute assentibili ai sensi di tale previsione;
3.5. – l’eccesso di potere sotto vari profili.
4. – Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio in data 22 aprile 2014; il 19 maggio 2014 ha depositato documenti e una memoria sull’infondatezza del ricorso, nella quale ha anche sollevato dubbi sulla legittimazione del ricorrente, attesa l’assenza di subentro per voltura nella concessione.
5. – Con ordinanza n. 1049 del 20.6.2014 è stata respinta l’istanza cautelare.
6. – Alla pubblica udienza del 24 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
7. – Con l’impugnativa in esame Felice V. censura il provvedimento con cui il Comune di Napoli lo ha dichiarato decaduto dalla concessione cimiteriale, acquisendo contestualmente al proprio patrimonio il piano ipogeo del manufatto funerario.
8. – Il ricorso è infondato e deve essere respinto e tanto esime il Collegio da ogni approfondimento sulla legittimazione del ricorrente. In proposito si ritiene sufficiente rilevare che il sig. V., comunque, figura tra i destinatari del provvedimento gravato nel quale, peraltro, si fa riferimento all’istanza del 38.2012 prot. n. 0632388 con cui il medesimo “presentava istanza di legittimazione del piano ipogeo del manufatto funerario Ve. Antonio con allegati grafici e documentazione”.
8.1. – Il primo e terzo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 92 del D.P.R. 285/92 (rectius 285/90) e l’illegittimità dell’art. 49 del Regolamento di Polizia mortuaria non possono trovare favorevole apprezzamento.
Come affermato dal Consiglio di Stato in precedente vicenda relativa al medesimo cimitero di Poggioreale “se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa, nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla amministrazione concedente (con la precisazione che nel caso di emanazione di atti di revoca o di decadenza spetta la tutela prevista per le posizioni di interesse legittimo e che, in ogni caso, titolare del diritto reale, nonché della coesistente posizione di interesse legittimo nel caso di emanazione di atti autoritativi, è esclusivamente il concessionario, cui non può neppure essere assimilato né il richiedente la sub–concessione, in mancanza del formale provvedimento abilitativo, né chi abbia ‘acquistato’ – solo apparentemente, in ragione della nullità del relativo contratto – il bene demaniale).
E’ pertanto del tutto logico e corrispondente ai principi generali dell’ordinamento che l’amministrazione con un proprio provvedimento autoritativo riacquisti la disponibilità di un bene pubblico, dato in concessione ed oggetto, come nel caso di specie, di abusi o di illeciti da parte del concessionario.
Il relativo potere discende invero dai principi generali di diritto pubblico, oltre che dalle disposizioni del codice civile che richiamano tali principi generali: per i beni demaniali e per quelli patrimoniali indisponibili, l’amministrazione concedente è titolare in re ipsa del potere di imporne una gestione conforme alle regole e all’interesse pubblico” (Cons Stato, sez. V, sent. 4922 del 2.10.2014).
Alla violazione degli obblighi derivanti dal rapporto concessorio ben può derivare, dunque, la revoca – decadenziale.
In tal senso nessuna violazione della normativa statale può desumersi dalle previsioni del Regolamento comunale di polizia mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, attesa la conformità ai principi generali largamente consolidati oltre che derivanti dalle disposizioni di legge.
In proposito occorre, peraltro, aggiungere, che l’art. 92 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, al comma 3, testualmente dispone che «con l’atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione».
Come già osservato dalla Sezione “se è certamente vero che «la normativa regolamentare comunale di polizia mortuaria e sui cimiteri in tanto è legittima in quanto non viene a porsi in contrasto con la normativa regolamentare adottata dal Governo, in virtù di quanto previsto dall’art. 4, disp. prel., cod. civ. » (C.d.S., Sez. V, 11 ottobre 2002, n. 5505), è pure vero che nel caso di specie la disposizione statale, per quel che si ricava già dal suo tenore letterale, conferisce al comune un ampio potere di imposizione di obblighi ai concessionari, tra i quali, a solo titolo esemplificativo e non anche allo scopo di declinare un numerus clausus di ipotesi di decadenza, è stata menzionata l’ipotesi della mancata realizzazione, nel tempo prescritto, della sepoltura” (T.A.R. Napoli, sez. VII, 1.12.2011, sent. 5618).
In punto di fatto deve essere rilevato che nel provvedimento gravato si afferma espressamente che “le attuali nicchie (o loculi) risultano realizzate ex novo e che pertanto costituiscono variazione essenziale, ai sensi dell’art. 29 del vigente regolamento di polizia mortuaria comunale, per la cui esecuzione era richiesto il permesso di costruire.”
Dalla perizia giurata del 38.2012 depositata in allegato al ricorso dal sig. V., si evince che rispetto ai 6 loculi previsti nel progetto ne sono stati realizzati 15. Emerge in tutta evidenza la rilevanza degli abusi contestati, che, indubbiamente, costituiscono variazione essenziale.
Deve, quindi, concludersi nel senso di escludere che le previsioni normative secondarie, contenute nel regolamento di polizia mortuaria, risultano contrastanti con la normativa nazionale di cui al DPR 285/1992, in quanto l’art. 92 consente l’imposizione di obblighi specifici ai concessionari di sepolture cimiteriali, la cui inosservanza è sanzionabile con la decadenza della concessione (in tale senso T.A.R. Napoli, sez. VII, sent. 4158/2013, cit.).
In questa direzione la decadenza dall’autorizzazione amministrativa è un atto dovuto e vincolato.
8.2. – Nessuna rilevanza può essere riconosciuta al secondo motivo di ricorso, atteso che, come già rilevato in precedente giudizio instaurato dal sig. V., il ricorrente “non espone quale interesse avrebbe ad ottenere la demolizione, in luogo dell’acquisizione al patrimonio comunale, del manufatto di cui si tratta, secondo la tesi prospettata con l’ottavo motivo di appello, in quanto comunque egli perderebbe la disponibilità del bene” (Cons Stato, sez. V, sent. 4831 del 26.9.2014).
Il Collegio condivide quanto già affermato in proposito dalla questa Sezione del T.A.R. nella sentenza (n. 4158/2013) confermata in appello dal Consiglio di Stato (sent. n. 4831/2014, cit.), secondo cui “le conseguenze sulla concessione dell’inosservanza degli obblighi del concessionario sono cosa diversa rispetto all’applicazione in via ordinaria delle norme in materia edilizia di cui al DPR 380/2001, per cui neppure contrasti con tale normativa risultano individuabili (in sostanza, un eventuale ordine demolitorio presupporrebbe un mantenimento della concessione; cosa che però non è)”.
8.3. – Infondato è anche il motivo di ricorso relativo all’applicabilità al caso di specie dell’art. 8 delle N.T.A. del Piano Urbanistico Attuativo del Parco Cimiteriale di Poggioreale che è stato approvato con delibera della Giunta Comunale di Napoli dell’8.11.2010 per essere poi pubblicato nel B.U.R.C. n. 1 del 3.1.2011.
Prevede questo articolo, al comma 3, che per i manufatti censiti nella cartografia tecnica eseguita nell’anno 2002 «qualora nel corso degli anni vi siano state delle modifiche, comunque precedenti alla levata cartografica, non preventivamente autorizzate, (…) sarà possibile conseguire la legittimazione delle difformità mediante un procedimento tecnico amministrativo a ciò teso definito di legittimazione. Esso dovrà essere promosso dal concessionario, nel termine di dodici mesi dall’entrata in vigore delle presenti norme».
Orbene, deve escludersi che tale norma possa spiegare effetti nel caso di specie.
Ed infatti, essa prevede un meccanismo di “sanatoria” che ha come oggetto esclusivo le difformità realizzate prima dell’anno 2002 su immobili esistenti a quella data. Nel corso del processo, parte ricorrente non ha dimostrato in alcun modo (neppure a fronte delle specifiche contestazioni articolate dal Comune sul punto, né con il verbale di sommarie informazioni, tantomeno con la suindicata la perizia giurata del 3.8.2012, la quale si limita ad affermare che rispetto ai 6 loculi previsti nel progetto ne sono stati realizzati 15) che le modifiche sostanziali del manufatto siano state interamente eseguite prima della levata cartografica del 2002.
Secondo una consolidata e condivisibile giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 903), nel processo amministrativo, ai sensi degli articoli 63, comma 1, e 64, comma 1, grava sul privato l’onere di provare la data di realizzazione di un’opera edilizia: solo il ricorrente può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone) atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione dell’intervento edilizio. La giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 51) ha precisato che i principi di prova concernenti la collocazione dei manufatti – tanto nello spazio, quanto nel tempo – si rinvengono nei ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie e mappe catastali, mentre la prova per testimoni è del tutto marginale (da ultimo, T.A.R. Trento, sent. 124 del 2.10.2019). La residualità della valenza della prova per testimoni, nel caso in esame, è ulteriormente avvalorata da quanto si evince dal verbale di sommarie informazioni testimoniali del 16.7.2012, depositato in allegato al ricorso, da cui risulta che il sig. Vincenzo D’A. si è limitato ad escludere in modo generico difformità edilizie da come ricordava il piano ipogeo e il piano altare.
Il motivo di ricorso che fa leva sulla omessa valutazione della sanabilità delle opere eseguite in difformità va, dunque, respinto.
8.4. – Vanno, infine, disattese le censure relative al difetto di istruttoria e motivazione, anche per omesso riferimento alle esigenze di interesse pubblico.
Il Collegio condivide in proposito il principio secondo cui “<i>I provvedimenti di decadenza, in particolare, hanno natura sanzionatoria in quanto essi evidenziano, a carico del destinatario di un precedente provvedimento ampliativo, inadempimenti o carenze di requisiti, tali da impedire la costituzione o la prosecuzione del rapporto sorto per effetto del suddetto provvedimento ampliativo (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 7 aprile 2006, n. 985).
In questa direzione la decadenza dall’autorizzazione amministrativa è un atto dovuto, vincolato ed espressione di un potere di autotutela ad avvio doveroso, che non richiede specifiche valutazioni in ordine all’interesse pubblico alla sua adozione (T.A.R. Liguria, sez. I, 21 settembre 2011, n. 1393).</i>” (T.A.R. Napoli, sez. VII, sent. 4158/2013).
La disposta decadenza comporta il venire meno della concessione, con conseguente acquisizione del manufatto presente sul suolo precedentemente concesso.
9. – Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere respinto.
10. – Le spese di lite seguono le regole della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Napoli, liquidate in € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Maria Liguori, Presidente
Valeria Ianniello, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE (Cesira Casalanguida)
IL PRESIDENTE (Michelangelo Maria Liguori)
IL SEGRETARIO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2179 del 2014, proposto da
Felice V., rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Ventimiglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via Melisurgo, n. 4;
contro
Comune di Napoli in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Fabio Maria Ferrari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il responsabile p.t. dell’ufficio di segreteria dell’Avvocatura Comunale Amministrativa, in piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della disposizione dirigenziale n. 79 del 4.11.2013, notificata in data 17.1.2014, con la quale il Comune di Napoli – Direzione Centrale Patrimonio – Servizio Cimiteri Cittadini, ha disposto la revoca decadenziale della concessione di suolo di cui alla delibera di Giunta Municipale n. 126 del 5.12.1977 attribuita al sig. Ve. Antonio e, per l’effetto, l’acquisizione al patrimonio comunale del piano ipogeo del manufatto funerario sito nel cimitero di Poggioreale, zona ampliamento F, viale Monumentale di pertinenza del sig. Felice V.;
– del verbale redatto in data 28.5.2012 dal personale tecnico del Servizio Cimiteri Cittadini del Comune di Napoli, con il quale veniva accertata la realizzazione di opere abusive presso il manufatto funerario del sig. V.;
– della nota prot. n. 0478007 dell’8.6.2012, con il quale il Comune di Napoli ha invitato il sig. V. a produrre istanza di legittimazione ai sensi dell’art. 8 del PUA di Poggioreale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – Il sig. Felice V. ha impugnato la disposizione Dirigenziale n. 79 del 4.11.2013 avente ad oggetto la “revoca decadenziale”, per esecuzione di opere in difformità al titolo autorizzatorio, della concessione di suolo cimiteriale con acquisizione al patrimonio comunale del piano ipogeo del manufatto funerario.
Le difformità sono state riscontrate sulla cappella gentilizia, sita nel cimitero di Napoli Poggioreale, al Viale Monumentale, p.lla 59, a seguito di sopralluogo del Servizio tecnico cimiteri, svolto in data 28.5.2012, come descritte nel relativo verbale, anch’esso gravato.
2. – Il ricorrente ha premesso:
– di aver acquistato dagli eredi del sig. Antonio d’A. la proprietà della cappella con atto notarile del 23.6.2005, rep. n. 114475, racc. n. 21527;
– di aver riscontrato la richiesta del Comune di Napoli di cui alla nota prot. n. 0478007 dell’8.6.2012 di produzione dell’istanza di legittimazione, ai sensi dell’art. 8 PUA di Poggioreale, delle opere realizzate all’interno della cappella gentilizia in assenza di titolo abilitativo, precisando che gli interventi interni alla cappella sono stati realizzati in epoca antecedente l’anno 2002 e, dunque, assentitili ai sensi del menzionato art. 8 del PUA;
– che, con nota comunale del 18.7.2013, veniva comunicato l’avvio del procedimento di revoca della suddetta concessione, a cui ha dato riscontro con l’invio di osservazioni;
– il Comune ha adottato, con disposizione n. 79 del 4.11.2013, notificata in data 17.1.2014, la gravata revoca decadenziale della concessione del suolo cimiteriale;
– il predetto provvedimento fonda la declaratoria di decadenza sul fatto che, attraverso la realizzazione di numerose opere in difformità dai grafici di progetto approvati dalla Giunta Municipale (che hanno comportato la modifica e l’aumento del numero complessivo dei loculi – o nicchie-), sarebbe stata posta in essere una ‘variazione essenziale’ del manufatto in contrasto con quanto previsto dall’art. 29 del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria (che richiede per tali modifiche il permesso di costruire). Pertanto, è stata disposta la decadenza dalla concessione e l’acquisizione dell’opera edilizia ai sensi dell’art. 49 del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria, per la ritenuta realizzazione di un manufatto in difformità dal titolo.
3. – Il ricorrente ha dedotto, avverso la revoca decadenziale della concessione disposta dal Comune:
3.1. – la violazione e falsa applicazione dell’art. 92 del D.P.R. 285/92 (rectius 285/90) per la ritenuta mancata previsione da parte di tale norma della decadenza della concessione nel caso di interventi realizzati in difformità dal titolo edilizio. Ha censurato, per questo, l’art. 49 del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria per contrasto con la normativa di rango statale;
3.2. – la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 26 del D.P.R. 380/2001 per mancata adozione dell’ordine di ripristino degli interventi abusivi prima della disposta acquisizione al patrimonio comunale;
3.3. – la violazione dell’art. 49 del Regolamento di Polizia mortuaria, attesa l’elencazione ritenuta tassativa dei casi di decadenza;
3.4. – la violazione del PUA di Poggioreale, in particolare, l’art 8, per essere state le opere realizzate prima dell’anno 2002 e, per questo, ritenute assentibili ai sensi di tale previsione;
3.5. – l’eccesso di potere sotto vari profili.
4. – Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio in data 22 aprile 2014; il 19 maggio 2014 ha depositato documenti e una memoria sull’infondatezza del ricorso, nella quale ha anche sollevato dubbi sulla legittimazione del ricorrente, attesa l’assenza di subentro per voltura nella concessione.
5. – Con ordinanza n. 1049 del 20.6.2014 è stata respinta l’istanza cautelare.
6. – Alla pubblica udienza del 24 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
7. – Con l’impugnativa in esame Felice V. censura il provvedimento con cui il Comune di Napoli lo ha dichiarato decaduto dalla concessione cimiteriale, acquisendo contestualmente al proprio patrimonio il piano ipogeo del manufatto funerario.
8. – Il ricorso è infondato e deve essere respinto e tanto esime il Collegio da ogni approfondimento sulla legittimazione del ricorrente. In proposito si ritiene sufficiente rilevare che il sig. V., comunque, figura tra i destinatari del provvedimento gravato nel quale, peraltro, si fa riferimento all’istanza del 38.2012 prot. n. 0632388 con cui il medesimo “presentava istanza di legittimazione del piano ipogeo del manufatto funerario Ve. Antonio con allegati grafici e documentazione”.
8.1. – Il primo e terzo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 92 del D.P.R. 285/92 (rectius 285/90) e l’illegittimità dell’art. 49 del Regolamento di Polizia mortuaria non possono trovare favorevole apprezzamento.
Come affermato dal Consiglio di Stato in precedente vicenda relativa al medesimo cimitero di Poggioreale “se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa, nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla amministrazione concedente (con la precisazione che nel caso di emanazione di atti di revoca o di decadenza spetta la tutela prevista per le posizioni di interesse legittimo e che, in ogni caso, titolare del diritto reale, nonché della coesistente posizione di interesse legittimo nel caso di emanazione di atti autoritativi, è esclusivamente il concessionario, cui non può neppure essere assimilato né il richiedente la sub–concessione, in mancanza del formale provvedimento abilitativo, né chi abbia ‘acquistato’ – solo apparentemente, in ragione della nullità del relativo contratto – il bene demaniale).
E’ pertanto del tutto logico e corrispondente ai principi generali dell’ordinamento che l’amministrazione con un proprio provvedimento autoritativo riacquisti la disponibilità di un bene pubblico, dato in concessione ed oggetto, come nel caso di specie, di abusi o di illeciti da parte del concessionario.
Il relativo potere discende invero dai principi generali di diritto pubblico, oltre che dalle disposizioni del codice civile che richiamano tali principi generali: per i beni demaniali e per quelli patrimoniali indisponibili, l’amministrazione concedente è titolare in re ipsa del potere di imporne una gestione conforme alle regole e all’interesse pubblico” (Cons Stato, sez. V, sent. 4922 del 2.10.2014).
Alla violazione degli obblighi derivanti dal rapporto concessorio ben può derivare, dunque, la revoca – decadenziale.
In tal senso nessuna violazione della normativa statale può desumersi dalle previsioni del Regolamento comunale di polizia mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, attesa la conformità ai principi generali largamente consolidati oltre che derivanti dalle disposizioni di legge.
In proposito occorre, peraltro, aggiungere, che l’art. 92 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, al comma 3, testualmente dispone che «con l’atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione».
Come già osservato dalla Sezione “se è certamente vero che «la normativa regolamentare comunale di polizia mortuaria e sui cimiteri in tanto è legittima in quanto non viene a porsi in contrasto con la normativa regolamentare adottata dal Governo, in virtù di quanto previsto dall’art. 4, disp. prel., cod. civ. » (C.d.S., Sez. V, 11 ottobre 2002, n. 5505), è pure vero che nel caso di specie la disposizione statale, per quel che si ricava già dal suo tenore letterale, conferisce al comune un ampio potere di imposizione di obblighi ai concessionari, tra i quali, a solo titolo esemplificativo e non anche allo scopo di declinare un numerus clausus di ipotesi di decadenza, è stata menzionata l’ipotesi della mancata realizzazione, nel tempo prescritto, della sepoltura” (T.A.R. Napoli, sez. VII, 1.12.2011, sent. 5618).
In punto di fatto deve essere rilevato che nel provvedimento gravato si afferma espressamente che “le attuali nicchie (o loculi) risultano realizzate ex novo e che pertanto costituiscono variazione essenziale, ai sensi dell’art. 29 del vigente regolamento di polizia mortuaria comunale, per la cui esecuzione era richiesto il permesso di costruire.”
Dalla perizia giurata del 38.2012 depositata in allegato al ricorso dal sig. V., si evince che rispetto ai 6 loculi previsti nel progetto ne sono stati realizzati 15. Emerge in tutta evidenza la rilevanza degli abusi contestati, che, indubbiamente, costituiscono variazione essenziale.
Deve, quindi, concludersi nel senso di escludere che le previsioni normative secondarie, contenute nel regolamento di polizia mortuaria, risultano contrastanti con la normativa nazionale di cui al DPR 285/1992, in quanto l’art. 92 consente l’imposizione di obblighi specifici ai concessionari di sepolture cimiteriali, la cui inosservanza è sanzionabile con la decadenza della concessione (in tale senso T.A.R. Napoli, sez. VII, sent. 4158/2013, cit.).
In questa direzione la decadenza dall’autorizzazione amministrativa è un atto dovuto e vincolato.
8.2. – Nessuna rilevanza può essere riconosciuta al secondo motivo di ricorso, atteso che, come già rilevato in precedente giudizio instaurato dal sig. V., il ricorrente “non espone quale interesse avrebbe ad ottenere la demolizione, in luogo dell’acquisizione al patrimonio comunale, del manufatto di cui si tratta, secondo la tesi prospettata con l’ottavo motivo di appello, in quanto comunque egli perderebbe la disponibilità del bene” (Cons Stato, sez. V, sent. 4831 del 26.9.2014).
Il Collegio condivide quanto già affermato in proposito dalla questa Sezione del T.A.R. nella sentenza (n. 4158/2013) confermata in appello dal Consiglio di Stato (sent. n. 4831/2014, cit.), secondo cui “le conseguenze sulla concessione dell’inosservanza degli obblighi del concessionario sono cosa diversa rispetto all’applicazione in via ordinaria delle norme in materia edilizia di cui al DPR 380/2001, per cui neppure contrasti con tale normativa risultano individuabili (in sostanza, un eventuale ordine demolitorio presupporrebbe un mantenimento della concessione; cosa che però non è)”.
8.3. – Infondato è anche il motivo di ricorso relativo all’applicabilità al caso di specie dell’art. 8 delle N.T.A. del Piano Urbanistico Attuativo del Parco Cimiteriale di Poggioreale che è stato approvato con delibera della Giunta Comunale di Napoli dell’8.11.2010 per essere poi pubblicato nel B.U.R.C. n. 1 del 3.1.2011.
Prevede questo articolo, al comma 3, che per i manufatti censiti nella cartografia tecnica eseguita nell’anno 2002 «qualora nel corso degli anni vi siano state delle modifiche, comunque precedenti alla levata cartografica, non preventivamente autorizzate, (…) sarà possibile conseguire la legittimazione delle difformità mediante un procedimento tecnico amministrativo a ciò teso definito di legittimazione. Esso dovrà essere promosso dal concessionario, nel termine di dodici mesi dall’entrata in vigore delle presenti norme».
Orbene, deve escludersi che tale norma possa spiegare effetti nel caso di specie.
Ed infatti, essa prevede un meccanismo di “sanatoria” che ha come oggetto esclusivo le difformità realizzate prima dell’anno 2002 su immobili esistenti a quella data. Nel corso del processo, parte ricorrente non ha dimostrato in alcun modo (neppure a fronte delle specifiche contestazioni articolate dal Comune sul punto, né con il verbale di sommarie informazioni, tantomeno con la suindicata la perizia giurata del 3.8.2012, la quale si limita ad affermare che rispetto ai 6 loculi previsti nel progetto ne sono stati realizzati 15) che le modifiche sostanziali del manufatto siano state interamente eseguite prima della levata cartografica del 2002.
Secondo una consolidata e condivisibile giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 903), nel processo amministrativo, ai sensi degli articoli 63, comma 1, e 64, comma 1, grava sul privato l’onere di provare la data di realizzazione di un’opera edilizia: solo il ricorrente può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone) atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione dell’intervento edilizio. La giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 51) ha precisato che i principi di prova concernenti la collocazione dei manufatti – tanto nello spazio, quanto nel tempo – si rinvengono nei ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie e mappe catastali, mentre la prova per testimoni è del tutto marginale (da ultimo, T.A.R. Trento, sent. 124 del 2.10.2019). La residualità della valenza della prova per testimoni, nel caso in esame, è ulteriormente avvalorata da quanto si evince dal verbale di sommarie informazioni testimoniali del 16.7.2012, depositato in allegato al ricorso, da cui risulta che il sig. Vincenzo D’A. si è limitato ad escludere in modo generico difformità edilizie da come ricordava il piano ipogeo e il piano altare.
Il motivo di ricorso che fa leva sulla omessa valutazione della sanabilità delle opere eseguite in difformità va, dunque, respinto.
8.4. – Vanno, infine, disattese le censure relative al difetto di istruttoria e motivazione, anche per omesso riferimento alle esigenze di interesse pubblico.
Il Collegio condivide in proposito il principio secondo cui “<i>I provvedimenti di decadenza, in particolare, hanno natura sanzionatoria in quanto essi evidenziano, a carico del destinatario di un precedente provvedimento ampliativo, inadempimenti o carenze di requisiti, tali da impedire la costituzione o la prosecuzione del rapporto sorto per effetto del suddetto provvedimento ampliativo (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 7 aprile 2006, n. 985).
In questa direzione la decadenza dall’autorizzazione amministrativa è un atto dovuto, vincolato ed espressione di un potere di autotutela ad avvio doveroso, che non richiede specifiche valutazioni in ordine all’interesse pubblico alla sua adozione (T.A.R. Liguria, sez. I, 21 settembre 2011, n. 1393).</i>” (T.A.R. Napoli, sez. VII, sent. 4158/2013).
La disposta decadenza comporta il venire meno della concessione, con conseguente acquisizione del manufatto presente sul suolo precedentemente concesso.
9. – Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere respinto.
10. – Le spese di lite seguono le regole della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Napoli, liquidate in € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Maria Liguori, Presidente
Valeria Ianniello, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE (Cesira Casalanguida)
IL PRESIDENTE (Michelangelo Maria Liguori)
IL SEGRETARIO
