TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 10 maggio 2021, n. 3086

TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 10 maggio 2021, n. 3086

Pubblicato il 10/05/2021
N. 03086/2021 REG.PROV.COLL.
N. 04602/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4602 del 2020, proposto da
Giulia T., rappresentata e difesa dall’avvocato Fausta De Dona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Tocco Caudio, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
– del provvedimento di revoca della concessione di un’area cimiteriale per la realizzazione di una cappella di famiglia privata – convenzione del 16.01.2019 (rep. n. 682/2019) – reso il 28.08.2020 (prot. n. 3457) dal Comune di Tocco Caudio (BN) ai sensi dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 e dell’art. 9 della convenzione, notificato alla ricorrente il 28.08.2020.
– nonché di ogni atto antecedente, preparatorio, connesso, preordinato, presupposto e/o conseguente, anche infraprocedimentale, tra cui in particolare la nota prot. n. 2979 del 18.07.2020 di comunicazione di avvio del procedimento di revoca, ex art. 21 quinquies L. n. 241/1990.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Tocco Caudio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 marzo 2021 la dott.ssa Cesira Casalanguida, in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del d.l. n. 137/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 176/2020, e successive modifiche di cui al d.l. n. 183/2020, convertito con legge n. 21/2021 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – La ricorrente impugna il provvedimento del 28.8.2020, di revoca della concessione di un’area cimiteriale del Comune di Tocco Caudio (BN).
Premette:
– che, con D.C.C. n. 17 del 25.07.2018, venivano individuate le aree cimiteriali da assegnare in concessione novantanovennale per la realizzazione di cappelle da parte di privati;
– che, con delibera di Giunta Comunale n. 76 dell’08.10.2018, le veniva assegnata l’area cimiteriale contraddistinta al numero 8 (avente superficie di 8,60 mq.) e veniva approvato lo schema di convenzione;
– che, in data 16.01.2019, veniva sottoscritto il contratto di concessione dell’area cimiteriale (rep. n. 682/2019), previo versamento del relativo prezzo (euro 1.667,00);
– che otteneva il permesso di costruire n. 157 del 20.5.2019 e le altre autorizzazioni necessarie (ivi compresa quella sismica in data 12.11.2019), per la realizzazione di una cappella funeraria;
– che, a seguito di esposto di uno dei titolari di una concessione cimiteriale limitrofa, relativa a presunta violazione delle distanze, il Comune effettuava un sopralluogo, nel quale veniva riscontrato un erroneo posizionamento delle casseforme parietali e i lavori venivano, dapprima sospesi, e poi inibiti con il gravato provvedimento di revoca;
– che, a fondamento della comunicazione di avvio del procedimento di revoca, veniva posta “una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario che ha condotto alla determinazione di assegnare in concessione la porzione di area cimiteriale in oggetto”, motivandola con la volontà di “evitare l’edificazione permanente dell’area antistante la chiesa centrale del cimitero e prossima all’ingresso all’area oggetto di ampliamento cimiteriale già in corso”.
2. – Avverso il suddetto provvedimento la ricorrente ha dedotto la violazione di legge e l’eccesso di potere sotto plurimi profili.
3. – Il Comune di Tocco Caudio si è costituito in giudizio in data 9 dicembre 2020 e, il successivo 14 dicembre, ha depositato memoria e documenti.
4. – Con ordinanza n. 2451 del 18 dicembre 2020 è stata accolta l’istanza cautelare.
4.1. – Le parti hanno successivamente argomentato a sostegno delle reciproche posizioni.
5. – Alla pubblica udienza del 17 marzo 2021, celebrata in modalità da remoto, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
6. – La ricorrente si duole della revoca della concessione dell’area cimiteriale per la realizzazione di una cappella di famiglia privata, come da convenzione del 16.01.2019 (rep. n. 682/2019), disposta in data 28.8.2020 dal Comune di Tocco Caudio.
6.1. – Con il primo motivo di ricorso deduce la violazione dell’art. 21 quinquies l. 241/1990, per non essere stata la nuova valutazione dell’interesse pubblico effettuata dagli organi collegiali che avevano esperito il procedimento concluso con la concessione cimiteriale revocata. Evidenzia in proposito la perdurante vigenza delle delibere degli organi comunali (consiglio e giunta).
6.2. – Con il secondo motivo di ricorso deduce, sotto diverso profilo la violazione dell’art. 21 quinquies l. 241/1990 per mancata individuazione dell’interesse pubblico concreto sotteso alla decisione di revoca, seguita all’esposto di un privato e senza che sia stato rilevato alcun abuso edilizio. Contesta, altresì, la sussistenza delle esigenze concrete e riferite allo stato dei luoghi, rappresentante dall’ente locale nel provvedimento impugnato, tra le quali la intensa frequentazione della chiesetta e gli ostacoli alle vie di accesso al nuovo cimitero. Esclude che la realizzazione della cappella oggetto di controversia possa in alcun modo interferire con la chiesetta presente in loco, non essendo l’area demaniale in questione ubicata nello spazio “antistante” quest’ultima, ma in posizione laterale.
7. – Nel resistere al ricorso il Comune di Tocco Caudio ha richiamato, in particolare, l’art. 9 della sottoscritta convenzione, recante la disciplina dei rapporti con la concessionaria, ai sensi del quale “la concessione può essere revocata per ragione di interesse pubblico, non dipendenti dal concessionario, su disposizione del Sindaco”.
7.1. – Con riferimento al primo motivo di ricorso ha rivendicato la competenza del Responsabile dell’Area 3 del Comune, estesa all’adozione di tutti gli atti connessi e conseguenziali al rapporto concessorio, ivi compresa anche la determinazione di revocare la concessione, dallo stesso sottoscritta. Ha richiamato l’art. 107 del D. Lgs. n. 267/2000 a fondamento dell’attribuzione al Dirigente della competenza gestionale dell’Ente.
Ha, inoltre, argomentato a sostegno della sussistenza dell’interesse pubblico nei termini evidenziati nel provvedimento.
8. – Il ricorso è infondato.
8.1. – Non si rivela meritevole di favorevole apprezzamento il primo motivo, con cui la ricorrente si duole dell’omessa valutazione dell’interesse pubblico posto a fondamento dell’avversata revoca da parte dei medesimi organi collegiali che avevano effettuato la prima ponderazione da cui era scaturito il rilascio della concessione cimiteriale dell’area controversa, prospettando, con censura potenzialmente assorbente, un vizio di incompetenza.
Sul punto, anche a voler prescindere dall’espresso riferimento alla possibilità di revoca prevista dall’art. 9 della convenzione sottoscritta dalla parti, è sufficiente richiamare la pacifica la giurisprudenza ai sensi della quale “L’annullamento d’ufficio di concessioni precedentemente rilasciate costituisce atto di gestione di competenza del titolare dei poteri di gestione, a nulla rilevando la circostanza che le concessioni annullate fossero state emesse dal titolare dei poteri di indirizzo politico” (ex multis T.A.R. Latina, sez. I, 24 marzo 2015, sent. 268; T.A.R. Campania Napoli, sez. II, sent. 1374; sez. VIII, 19 marzo 2008, n. 1419; C.d.S., sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6776). Tale principio deve ritenersi pacificamente applicabile a tutti i provvedimenti di secondo grado, ivi compresa la revoca.
Il provvedimento impugnato è stato firmato da Gennaro Caporaso in qualità di Responsabile dell’Area 3 – Lavori Pubblici/Manutenzione/Patrimonio nonché Sindaco del Comune di Tocco Cuadio. Non si ravvisa, dunque, il dedotto vizio.
9. – Il secondo motivo di ricorso, relativo alla censura di eccesso di potere con riferimento alla carenza di motivazione, con specifico riferimento alla nuova valutazione degli interessi pubblici e all’interesse privato sotteso all’atto oggetto di revoca, si rivela parimenti infondato.
9.1. – La “revoca del provvedimento” è disciplinata dall’art. 21- quinquies della legge 241/1990, a seguito della sua introduzione con la legge 15/2005 (e delle successive modifiche intervenute con il decreto legislativo 104/2010 e del decreto legge 133/2014). Il testo dell’articolo reca: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. L’Amministrazione comunale ha sempre il potere di revocare la concessione alla luce di sopravvenute nuove valutazioni dell’interesse pubblico, nel presupposto che l’esercizio di tale potere debba essere accompagnato da una motivazione specifica che dia conto delle ragioni che conducono alla nuova determinazione”.
9.2. – Con specifico riferimento alla concessione di aree cimiteriali è stato chiarito che lo ius sepulchri non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi da parte della pubblica amministrazione concedente, sicché sono configurabili interessi legittimi quando sono emanati atti di autotutela. In questa prospettiva, infatti, dalla demanialità del bene discende l’intrinseca “cedevolezza” del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su bene pubblico (Consiglio Stato, sez. V, 14 giugno 2000, n. 3313). E’ stato anche sottolineato che, “come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell’amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto”, trattandosi “…di una posizione soggettiva che trova fonte, se non esclusiva, quanto meno prevalente nel provvedimento di concessione”, così che, a fronte di successive determinazioni del concedente, il concessionario può chiedere ogni tutela spettante alla sua posizione di interesse legittimo.
Inoltre, un esiguo lasso temporale trascorso tra il rilascio del provvedimento concessorio oggetto di autotutela e l’avviso di avvio del procedimento di secondo grado (nella specie, meno di quattro mesi) non può dar luogo ad un legittimo affidamento dell’interessato. L’uso di beni demaniali non dà luogo ad un rapporto paritetico, ma ad un rapporto pubblicistico nel quale la P.A. ha per legge poteri di autotutela della proprietà pubblica.
La mancata liquidazione dell’indennizzo unitamente alla disposta revoca non costituisce un vizio dell’atto di autotutela, ma consente al privato di agire per ottenere l’indennizzo” (Cons. Stato, Sez., n. 2244 del 2010).
9.3. – Nel caso in esame, il Comune ha replicato alle osservazioni della ricorrente, esplicitando nel provvedimento di revoca le ragioni di interesse pubblico ritenute prevalenti, ravvisate nella necessità:
“- di garantire una maggiore fruibilità degli spazi antistanti l’accesso alla Chiesetta ovvero evitare l’edificazione permanente dell’area prossima alla Chiesa centrale del cimitero locale;
– di assicurare un più agevole accesso alla parte in ampliamento del cimitero”.
Nella revoca si rinviene anche il chiarimento circa la contestazione della esatta collocazione dell’area controversa, non antistante la chiesetta ma posta in posizione laterale, così come precisato dalla ricorrente sia nelle osservazioni inviate all’amministrazione, che nel ricorso.
Sul punto, nel provvedimento si riporta la valutazione dell’ente locale secondo cui “anche se ubicata in posizione appena laterale, la stessa interferisce comunque con gli spazi antistanti l’accesso alla Chiesetta rispetto ai quali si ritiene necessaria garantire una maggiore fruibilità”.
Del resto, una conferma alla posizione ravvicinata rispetto alla chiesetta della erigenda cappella si rinviene anche dalla produzione fotografica della ricorrente del 24.11.2020 (in particolare foto F7 e F18), oltre che dalla planimetria parimenti depositata in atti.
9.4. – Il Comune si è espresso sulla necessità di lasciare l’area controversa libera al fine di assicurare una fruibilità degli spazi anche con riferimento al raggiungimento della parte nuova del cimitero.
A fronte delle plurime motivazioni con cui è stata declinata l’esigenza della “maggiore fruibilità degli spazi”, soprattutto con riferimento all’esigenza legata all’adiacenza della chiesetta collocata all’interno del cimitero, si rivelano inidonee le censure della ricorrente circa la nuova valutazione dei pubblici interessi. Diventa, pertanto, superfluo anche ogni eventuale approfondimento riferito alle modalità di accesso alla parte del nuova del cimitero, risultando l’esigenza di maggiore fruibilità comunque adeguatamente motivata con riferimento alla presenza della chiesa nelle immediate vicinanze dell’area demaniale controversa.
In applicazione dei principi sanciti con riferimento agli atti plurimotivati, infatti, l’eventuale fondatezza di una delle argomentazioni addotte non potrebbe in ogni caso condurre all’annullamento del provvedimento impugnato, in quanto esso rimarrebbe sorretto dal primo versante motivazionale risultato immune ai vizi lamentati (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, sent. 6545 del 31.12.2020; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 63 del 17 gennaio 2011).
9.5. – Né, inoltre, può trovare favorevole apprezzamento la doglianza circa la presunta disparità di trattamento rispetto ad altre concessioni rilasciate nella medesima zona in contestazione, in quanto l’eventuale rilascio di un titolo affetto da vizi non giustifica il permanere di provvedimenti emessi senza adeguata valutazione dell’interesse pubblico o viziati e, dunque, affetti da identica illegittimità, ma impone piuttosto al Comune di agire in autotutela.
9.6. Da ultimo, deve ritenersi che nel caso in esame abbia comunque trovato adeguato spazio di valutazione anche l’interesse privato della ricorrente, non solo con riferimento alla previsione dell’indennizzo per l’attività di edificazione della cappella avviata, rimessa a “separato provvedimento anche al fine di consentire al privato un ulteriore contraddittorio sul punto anche mediante la trasmissione della documentazione comprovante i costi fino ad oggi sostenuti”, ma anche con l’espressa previsione della facoltà riservata alla parte di “individuare una soluzione alternativa, tra quelle previste nella planimetria” dove poter realizzare la cappella.
10. – Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere respinto.
11. – Le spese di giudizio, in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata e della natura degli interessi coinvolti, sono integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2021, tenutasi mediante collegamento simultaneo da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del d.l. n. 137/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 176/2020, e successive modifiche di cui al d.l. n. 183/2020, convertito con legge n. 21/2021, con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Maria Liguori, Presidente
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere
Cesira Casalanguida, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE (Cesira Casalanguida)
IL PRESIDENTE (Michelangelo Maria Liguori)
IL SEGRETARIO