TAR Campania, Napoli, Sez. V, 22 maggio 2024, n.3315

La perimetrazione della nozione dei “luoghi di culto” ai centri di aggregazione giovanile è, infatti, priva di fondamento normativo in quanto la nozione di cimitero ricomprende i siti ai quali la comunità dei credenti attribuisce valore sacro secondo intima convinzione ed il proprio sentimento religioso, tenuto anche conto che il fenomeno della ludopatia si pone come trasversale e non interessa solo le fasce giovanili ma anche le fasce di popolazione con età più avanzata. In tale ampia nozione può essere ricompreso anche il cimitero come luogo di “riposo” destinato alla sepoltura e al culto dei defunti, al rispetto della “pietas”, valore ad un tempo laico e religioso facente parte della tradizione culturale e cattolica (T.A.R. Liguria, n. 158/2013). Non va tralasciato di considerare che il cimitero assume anche un valore religioso; in questo luogo si svolgono infatti i riti della sepoltura, le cerimonie di commiato alle salme e il raccoglimento dei parenti, sicché esso diviene, specie nella tradizione cattolica, luogo di riconciliazione, di commemorazione e di preghiera. La stretta connessione tra il cimitero e la religione è, peraltro, attestata dal frequente utilizzo di segni cristiani, come il simbolo del crocifisso, la celebrazione in loco di funzioni religiose che esprimono il rapporto da credente con il mistero della morte e dell’aldilà; ne è prova che nei cimiteri sono usualmente presenti chiese funerarie per l’accoglienza dei fedeli (come nel caso in esame), oltre che cappelle cimiteriali ed edicole votive. Va quindi condivisa l’argomentazione attorea secondo cui cimitero e chiesa rappresentano un unicum funzionale dal punto di vista cultuale, trattandosi di due realtà avvinte dalla medesima funzione che non è solo quella di ospitare le spoglie dei defunti ma anche di dare conforto religioso ai parenti. Non vi è quindi ragione per non estendere anche al cimitero la qualità di “luogo di culto”, nella duplice accezione di sito deputato al culto e alla memoria dei defunti e allo svolgimento di attività connotate da intrinseco valore religioso. Sotto il profilo sistematico giova poi riportare il consolidato indirizzo pretorio formatosi in materia di divieto di edificazione in aree ricadenti in fasce di rispetto cimiteriale ex art. 338 del R.D. n. 1265/1934 che qualifica i cimiteri come “luoghi di culto” evidenziando, per l’appunto, che tale vincolo ha diverse finalità, tra le quali quella di assicurare una cintura sanitaria attorno ai luoghi insalubri e, per quanto rileva nel presente giudizio, quello di assicurare il “decoro del luogo di culto” (T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1826/2018; T.A.R. Toscana, n. 1257/2018), oltre alla salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 9574/2023).

TAR Campania, Napoli, Sez. V, 22 maggio 2024, n.3315

Pubblicato il 22/05/2024
N. 03315/2024 REG.PROV.COLL.
N. 05920/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5920 del 2023, proposto da
< omissis > S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell’Interno, Questura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Questura di Napoli – Commissariato di Pubblica Sicurezza San Giovanni – Barra, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
< omissis > S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– della licenza ex articolo 88 del T.u.l.p.s. rilasciata in data 17 ottobre 2023 dalla Questura di Napoli – Commissariato di Pubblica Sicurezza San Giovanni – Barra alla società controinteressata, titolare del Punto di Vendita “< omissis > S.r.l.”;
– della nota prot. n. 0268868 adottata il 12 dicembre 2023 dalla Questura di Napoli – Commissariato di P. S. San Giovanni – Barra – Sezione Polizia Amministrativa e Sociale;
– del parere formulato dalla Questura di Napoli – Divisione Polizia Amministrativa e Sociale con nota prot. n. 2023/DIV.Pas./11E/ng datata 11 ottobre 2023, di contenuto sconosciuto alla ricorrente;
– della richiesta rivolta con nota prot. n. 0199735 del 13 settembre 2023 dalla Questura di Napoli al SUAP del Comune di Napoli e al Servizio Polizia Locale Unità Operativa San Giovanni del Comune di Napoli;
– della nota prot. n. PG/2023/728857 datata 13 settembre 2023 del SUAP del Comune di Napoli;
– della nota prot. n. PG/2023/707594 datata 5 settembre 2023 del Servizio Polizia Locale Unità Operativa San Giovanni del Comune di Napoli;
– della nota prot. PG/2022/666114 datata 28 settembre 2022, con cui è pervenuto riscontro a mezzo p.e.c. in data 11 agosto 2023 dal Servizio Polizia Locale U.O. San Giovanni del Comune di Napoli, con cui è stato espresso “parere favorevole” in quanto l”attività della controinteressata rispetterebbe i requisiti previsti dall”articolo 3, comma 1, lettera p), della legge regionale della Campania n. 2/2020;
– ove lesivo e per quanto di interesse della ricorrente, del messaggio di posta elettronica certificata inviato in data 9 agosto 2023 dal SUAP del Comune di Napoli all”Ing. Porrazzo;
– del parere favorevole sul rispetto della regolamentazione regionale vigente riguardo i limiti distanziometrici dai luoghi qualificati “sensibili” degli esercizi di attività di scommesse reso dal Servizio Polizia Locale Unità Operativa San Giovanni del Comune di Napoli e trasmesso dal SUAP del Comune di Napoli a mezzo p.e.c. in data 17 luglio 2023, con nota PG/2023/585045 in pari data;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Comune di Napoli e di < omissis > S.r.l. e di Questura di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2024 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La società ricorrente – titolare di un punto scommesse sito in Napoli alla via Repubbliche Marinare – impugna la licenza giochi ex art. 88 T.U.L.P.S. rilasciata in data 17.10.2023 in favore dell’operatore controinteressato “< omissis > s.r.l.”, la cui sede si troverebbe ad una distanza inferiore a 250 metri rispetto ad un luogo considerato in tesi “sensibile” ai sensi dell’art. 3, comma 1 lett. p) e dell’art. 13 della L. Reg. n. 2/2020, costituito dal Cimitero di San Giovanni a Teduccio al cui interno, peraltro, si trova anche una cappella.
A sostegno dell’assunto produce una perizia di parte che comprova la violazione della citata distanza misurata in base al percorso pedonale più breve ai sensi dell’art. 190 del Codice della Strada, da cui emerge che l’esercizio commerciale è ubicato a 175 metri di distanza rispetto al predetto cimitero.
In punto di diritto lamenta violazione di legge, con particolare riguardo alla L. Reg. n. 2/2020 (“Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d’azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari”), violazione della L. n. 241/1990, violazione delle circolari ministeriali del 21.5.2018 e del 6.11.2019, eccesso di potere sotto distinti profili e affida il gravame alle seguenti argomentazioni censorie:
– sussisterebbe violazione della L. Reg. n. 2/2020, secondo cui: per “nuova apertura” si intende “l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 di una delle attività di cui alle lettere c), d), e) f), g) e h) in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge” (art. 3); “in attuazione degli indirizzi normativi richiamati all’articolo 1, comma 2, è vietata la nuova apertura di attività previste all’articolo 3 site ad una distanza da luoghi sensibili inferiore a duecentocinquanta metri misurati dagli ingressi principali degli edifici. La distanza è calcolata secondo criteri che tengono conto degli assi viari e, pertanto, sulla base delle distanze pedonali più brevi” (art. 13); per “luogo sensibile” devono intendersi, tra l’altro, “i luoghi di culto”;
– la distanza tra l’ingresso del centro giochi “< omissis > ” in via delle Repubbliche Marinare e quello del cimitero, misurato con il criterio del percorso pedonale più breve come prescritto dal citato art. 13, sarebbe pari a mt. 175;
– all’interno del cimitero è presente anche una cappella per l’accoglienza dei fedeli in cui ogni domenica mattina alle 11 si celebrano funzioni religiose, quindi la prescritta distanza minima di 250 metri non sarebbe rispettata neppure in riferimento a tale luogo di culto; inoltre, in tale nozione dovrebbe ricomprendersi anche l’area esterna alla cappella, che costituirebbe parte dell’edificio religioso, in quanto potenzialmente destinato ad ospitare funzioni sacre, da intendersi quindi come “sagrato”, cioè un’ area di distacco tra le chiese e le strade o piazze su cui prospettano, destinata esclusivamente ad una migliore esplicazione dell’attività di culto e allo svolgimento di cerimonie che si svolgono all’aperto;
– tale prospettazione sarebbe stata condivisa dall’Ufficio dello Sportello Unico per le Attività Produttive della Giunta Regionale della Campania – Direzione Generale per lo Sviluppo economico e le Attività Produttive che, con nota prot. PG/202370419281 inviata il 31.8.2023, riferiva quanto segue: “a parere dello scrivente, sarebbe opportuno accedere alla nozione cui aderisce la giurisprudenza amministrativa. Il TAR, in più riprese (T.A.R. Genova, sez. I, 25/03/2004, n.290; T.A.R. Genova, sez. I, 20/06/2008, n.1388; T.A.R. Napoli, sez. IV, 29/11/2007, n.15615; T.A.R. Trieste, sez. I, 06/03/2013, n.127) ha incidentalmente ritenuto il cimitero come luogo di culto (di cui garantire il decoro). Pertanto, si suggerisce di considerare, nel calcolo delle distanze dai ‘luoghi sensibili’, anche il cimitero quale luogo di culto”;
– l’amministrazione resistente avrebbe dovuto attenersi a quanto previsto dalla circolare del Ministero dell’Interno del 6 novembre 2019 e, quindi, applicare i principi affermati dalla giurisprudenza maggioritaria secondo la quale il cimitero deve considerarsi un “luogo di culto” ed in quanto tale “sensibile”.
Si è costituito il Comune di Napoli che deposita documentazione, tra cui le note del Servizio Polizia Locale del 5.9.2023 (atti del 27.12.2023, pag. 5) e dell’Area di Sviluppo Economico e Turismo del 20.12.2023 (pag. 6) secondo cui il centro giochi in contestazione è posto a distanza inferiore rispetto a quanto previsto dalla L. n. 2/2020 prendendo come riferimento l’ingresso secondario del cimitero sito in via delle Repubbliche Marinare ma, al contempo, rispetta i requisiti di localizzazione rispetto all’ingresso della chiesa presente all’interno. In rito, eccepisce l’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere della società ricorrente, oppone la propria carenza di legittimazione passiva in quanto l’atto impugnato è stato rilasciato da altra amministrazione (Questura di Napoli), avendo l’ente locale svolto mera attività endoprocedimentale finalizzata alla verifica del rispetto delle distanze di cui alla L. Reg. n. 2/2020, replica alle censure e chiede il rigetto del gravame.
Resiste in giudizio la società controinteressata che si associa alle eccezioni in rito e, nel merito, si oppone all’accoglimento del ricorso sostenendo che il cimitero in questione non potrebbe essere qualificato come “luogo di culto” – e, quindi, come “luogo sensibile” – ai fini dell’applicazione della disciplina legislativa regionale. Quanto alla distanza tra il centro giochi e la chiesa ubicata all’interno del cimitero, deposita perizia del tecnico di parte che la quantifica in metri 272,70 quindi superiore a quella minima prescritta di 250 metri.
Con ordinanza n. 24 del 10.1.2024 il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, del c.p.a. ai fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.
In data 6.4.2024 il Ministero dell’Interno ha depositato una relazione difensiva sui fatti di causa ed ulteriore documentazione; parte ricorrente ha eccepito la relativa inutilizzabilità per violazione del termine di cui all’art. 73 c.p.a. (“Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi”).
Dopo lo scambio di memorie, all’udienza del 7.5.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
Preliminarmente non ha pregio l’eccezione sollevata dalla parte controinteressata e dal Comune di Napoli di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse a ricorrere dell’istante.
Secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, “La legittimazione e l’interesse al ricorso trovano giustificazione nella natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell’operato pubblico, bensì tende a tutelare la situazione soggettiva del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell’esercizio dell’azione autoritativa oggetto di censura” (Adunanza Plenaria, n. 3/2022 e n. 4/2011).
Nel caso in esame non può dubitarsi in ordine alla ricorrenza di tali presupposti processuali in applicazione del criterio della “vicinitas” e quindi della ubicazione del centro giochi oggetto di contestazione rispetto all’esercizio commerciale afferente al medesimo settore di attività gestito dalla società ricorrente.
In argomento, va ricordato come la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2324/2015 e n. 4480/2014), analizzando i rapporti intercorrenti tra l’impugnativa degli atti aventi ad oggetto i titoli edilizi rilasciati e quelli concernenti l’esercizio del commercio, abbia precisato come, per i secondi, la vicinitas in senso spaziale deve essere trasferita nell’ambito della nozione di bacino commerciale, ossia dell’area in cui si dispiega l’influenza economica del concorrente ed è quindi idonea a incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato. In questo settore, difatti, la rilevanza della posizione del ricorrente si rapporta all’interesse ad un regolare svolgimento della concorrenza, tale da non ledere illegittimamente la posizione di un altro operatore nel proprio settore di mercato.
Peraltro, occorre anche rimarcare che, trattandosi di condizione dell’azione, non è necessario che tale danno fondante la legittimazione e l’interesse ad agire sia concretamente provato nella sua effettiva consistenza, venendo esso in rilievo in chiave meramente potenziale, ma occorre nondimeno che lo stesso venga prospettato in modo non implausibile e suffragato da elementi di prova dotati di apprezzabile significatività, specie a fronte della contestazione di tale condizione ad opera della controparte.
Nel caso di specie, la licenza impugnata afferisce ad una nuova struttura commerciale, operante nel medesimo settore di attività della società ricorrente e ad essa adiacente (i due centri, difatti, sono ubicati in via delle Repubbliche Marinare ad una distanza di pochi metri, come riferito dalla ricorrente con memoria del 2.4.2024); vi è dunque un nuovo soggetto concorrente che, nella prospettiva attorea, opera nel medesimo bacino di utenza ed in violazione delle disposizioni che governano la disciplina dei giochi e delle scommesse e, più in generale, volte alla tutela della salute pubblica.
E’ quindi comprovata l’afferenza della licenza ex art. 88 Tulps alla medesima area in cui si dispiega l’attività economica svolta dalla società ricorrente che persegue legittimamente l’interesse ad un regolare svolgimento della concorrenza dolendosi, in ultima analisi, del pregiudizio che potrebbe derivarle per effetto della riduzione del volume d’affari connesso all’attività esercitata.
Va rigettata poi l’eccezione sollevata dal Comune di Napoli circa il proprio presunto difetto di legittimazione passiva.
In senso contrario, mette conto rilevare che parte ricorrente ha esteso il gravame anche ad atti emanati dall’ente locale (nota prot. n. PG/2023/728857 del 13.9.2023 del SUAP del Comune di Napoli, nota prot. n. PG/2023/707594 del 5.9.2023 del Servizio Polizia Locale Unità Operativa San Giovanni del Comune di Napoli, nota prot. PG/2022/666114 del 28.8.2022 del Servizio Polizia Locale U.O. San Giovanni del Comune di Napoli, parere favorevole sul rispetto della regolamentazione regionale vigente riguardo i limiti distanziometrici dai luoghi qualificati “sensibili” degli esercizi di attività di scommesse reso dal Servizio Polizia Locale Unità Operativa San Giovanni del Comune di Napoli). Pertanto, l’amministrazione locale è stata ritualmente evocata in giudizio ai sensi dell’art. 41 c.p.a., secondo cui “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato …”.
Sempre in limine, va accolta l’eccezione sollevata dalla ricorrente con l’ultima memoria di replica in ordine alla inutilizzabilità della documentazione depositata dal Ministero dell’Interno in data 6.4.2024 per violazione del termine a difesa stabilito dall’art. 73 c.p.a., secondo cui “Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza …”.
Peraltro, non risulta neppure comprovata la ricorrenza del presupposto di cui all’art. 54 c.p.a. (estrema difficoltà del rispetto del termine di legge per la produzione documentale) che avrebbe potuto consentire, previa apposita richiesta di parte, il rilascio di apposita autorizzazione giudiziale al deposito tardivo.
Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni di seguito illustrate.
La L. Reg. n. 2/2020 (“Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d’azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari”) prevede che:
– per “nuova apertura” si intende “l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 di una delle attività di cui alle lettere c), d), e) f), g) e h) in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge” (art. 3, comma 1, lett. i);
– “in attuazione degli indirizzi normativi richiamati all’articolo 1, comma 2, è vietata la nuova apertura di attività previste all’articolo 3 site ad una distanza da luoghi sensibili inferiore a duecentocinquanta metri misurati dagli ingressi principali degli edifici. La distanza è calcolata secondo criteri che tengono conto degli assi viari e, pertanto, sulla base delle distanze pedonali più brevi” (art. 13);
– per “luogo sensibile” devono intendersi, tra l’altro, “i luoghi di culto” (art. 3, comma 1, lett. p, n. 4).
Nella fattispecie in scrutinio non vi è contestazione in ordine all’inquadramento dell’attività della controinteressata come “nuova apertura” ed è parimenti pacifica l’ubicazione della nuova sala giochi dell’operatore controinteressato ad una distanza inferiore ai 250 metri prescritti dalla citata legislazione regionale rispetto al cimitero di San Giovanni a Teduccio; viceversa, si controverte sulla possibilità di ricomprendere tale cimitero nella categoria dei “luoghi sensibili” e, in particolare dei “luoghi di culto”.
Ulteriore contestazione riguarda poi il rispetto della predetta distanza minima rispetto alla chiesa ubicata all’interno del predetto cimitero.
Al riguardo, va premesso che la disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra nella materia della tutela della salute (Consiglio di Stato, n. 2592/2021; n. 6714 del 2018; n. 5327/2016). Tanto in conformità all’indirizzo tracciato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale, n. 27/2019) secondo cui le norme che regolano tale settore risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”.
Ciò posto, va evidenziato che l’art. 7 della L. Reg. n. 2/2020 (rubricato “Competenze dei Comuni”) attribuisce agli enti locali, tra l’altro, il potere di regolamentare le distanze dai luoghi sensibili garantendo gli standard previsti all’articolo 13 e gli orari di chiusura delle attività indicate all’articolo 3 nel rispetto dei limiti posti dall’articolo 13 per garantire esigenze di uniformità sul territorio regionale.
Orbene, è stato depositato in atti il “Regolamento sale da gioco e giochi leciti” del Comune di Napoli, approvato con delibera di Consiglio comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, il quale, nel disciplinare la distanza minima, prende in considerazione, tra l’altro, i “luoghi di culto, intendendosi come tali anche i cimiteri” (cfr. articolo 6, comma 1, lett. 2).
Alla luce della citata previsione deve ritenersi che la mancanza di una esplicita inclusione dei cimiteri nell’elenco dei “luoghi di culto”, e quindi dei “luoghi sensibili”, contenuto nell’art. 3 della L. Reg. n. 2/2020 non assume rilievo esimente in quanto la regolamentazione comunale avvalora l’opzione ermeneutica sostenuta dalla ricorrente.
Si aggiunga che tale inclusione non appare illogica o irragionevole alla luce del condivisibile indirizzo pretorio secondo cui “il cimitero è strutturalmente e funzionalmente destinato a luogo di culto dei defunti e al rispetto della ‘pietas’, valore ad un tempo laico e religioso, facente parte integrante della nostra tradizione storico-culturale e cattolica” (T.A.R. Liguria, n. 158/2013), indirizzo peraltro fatto proprio anche dal Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1796/2024 in riferimento ad analoga controversia avente ad oggetto una ingiunzione alla chiusura di una sala scommesse per violazione delle distanze minime, con cui si è affermato che il cimitero “è un luogo definito ‘sensibile’ perché luogo di culto”.
La tesi di parte ricorrente si lascia preferire anche sotto il profilo della ratio della disciplina sulle distanze dei centri scommessa e dell’interpretazione di ordine sistematico.
A tale proposito, è opportuno porre in evidenza che l’art. 3 della L. Reg. n. 2/2020 indica come “luoghi sensibili” in cui è vietata l’offerta di gioco lecito a una distanza inferiore a 250 metri i seguenti siti: 1. gli istituti scolastici o formativi di qualsiasi ordine e grado, comprese le scuole dell’infanzia e i nidi d’infanzia; 2. le strutture sanitarie e ospedaliere, incluse quelle dedicate all’accoglienza, all’assistenza e al recupero di soggetti affetti da qualsiasi forma di dipendenza o in particolari condizioni di disagio sociale o che comunque fanno parte di categorie protette; 3. le strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario, scolastico o socio-assistenziale; 4. i luoghi di culto, per l’appunto.
Si tratta di una previsione di ampia portata che ricomprende diverse fattispecie le quali, specie in riferimento ai nn. 2 – 3 – 4, dimostra di considerare vulnerabili non solo i giovani, ma anche gli anziani e le persone fragili per ragioni di malattia fisica o psichica, difficoltà personali, familiari o sociali.
Non è condivisibile la tesi restrittiva sostenuta dalla difesa della società controinteressata nella memoria di replica del 16.4.2024, secondo cui i luoghi di “culto” sarebbero caratterizzati da aggregazione di persone in contesti religiosi e, in particolare, di giovane età che prendono parte alle attività parrocchiali, alla catechesi e alle attività ludico – sportive, i quali sarebbero maggiormente esposti al rischio di ludopatia, descrizione che nella prospettiva suggerita dalla resistente non si adatterebbe ai cimiteri.
La perimetrazione della nozione dei “luoghi di culto” ai centri di aggregazione giovanile è, infatti, priva di fondamento normativo in quanto la nozione di cimitero ricomprende i siti ai quali la comunità dei credenti attribuisce valore sacro secondo intima convinzione ed il proprio sentimento religioso, tenuto anche conto che il fenomeno della ludopatia si pone come trasversale e non interessa solo le fasce giovanili ma anche le fasce di popolazione con età più avanzata.
In tale ampia nozione può essere ricompreso anche il cimitero come luogo di “riposo” destinato alla sepoltura e al culto dei defunti, al rispetto della “pietas”, valore ad un tempo laico e religioso facente parte della tradizione culturale e cattolica (T.A.R. Liguria, n. 158/2013). Non va tralasciato di considerare che il cimitero assume anche un valore religioso; in questo luogo si svolgono infatti i riti della sepoltura, le cerimonie di commiato alle salme e il raccoglimento dei parenti, sicché esso diviene, specie nella tradizione cattolica, luogo di riconciliazione, di commemorazione e di preghiera. La stretta connessione tra il cimitero e la religione è, peraltro, attestata dal frequente utilizzo di segni cristiani, come il simbolo del crocifisso, la celebrazione in loco di funzioni religiose che esprimono il rapporto da credente con il mistero della morte e dell’aldilà; ne è prova che nei cimiteri sono usualmente presenti chiese funerarie per l’accoglienza dei fedeli (come nel caso in esame), oltre che cappelle cimiteriali ed edicole votive. Va quindi condivisa l’argomentazione attorea secondo cui cimitero e chiesa rappresentano un unicum funzionale dal punto di vista cultuale, trattandosi di due realtà avvinte dalla medesima funzione che non è solo quella di ospitare le spoglie dei defunti ma anche di dare conforto religioso ai parenti. Non vi è quindi ragione per non estendere anche al cimitero la qualità di “luogo di culto”, nella duplice accezione di sito deputato al culto e alla memoria dei defunti e allo svolgimento di attività connotate da intrinseco valore religioso.
Sotto il profilo sistematico giova poi riportare il consolidato indirizzo pretorio formatosi in materia di divieto di edificazione in aree ricadenti in fasce di rispetto cimiteriale ex art. 338 del R.D. n. 1265/1934 che qualifica i cimiteri come “luoghi di culto” evidenziando, per l’appunto, che tale vincolo ha diverse finalità, tra le quali quella di assicurare una cintura sanitaria attorno ai luoghi insalubri e, per quanto rileva nel presente giudizio, quello di assicurare il “decoro del luogo di culto” (T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1826/2018; T.A.R. Toscana, n. 1257/2018), oltre alla salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 9574/2023).
Dalle svolte considerazione discende pertanto l’illegittimità dell’autorizzazione rilasciata in favore dell’operatore controinteressato per violazione della distanza minima prevista dalla L. Reg. n. 2/2020.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione Civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
In conclusione, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati; la regolazione delle spese processuali segue la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna le parti resistente e controinteressata costituite al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente che liquida in complessivi euro € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge.
Condanna altresì le controparti, in solido tra loro, al rimborso del contributo unificato in favore della parte ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:
Maria Abbruzzese, Presidente
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
Fabio Maffei, Primo Referendario
L’ESTENSORE (Gianluca Di Vita)
IL PRESIDENTE (Maria Abbruzzese)
IL SEGRETARIO