Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2368
[ sostanzialmente conforme: Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2370 ]MASSIMA
Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2368
Il vincolo di inedificabilità nella zona di rispetto cimiteriale, in ragione del suo carattere assoluto, non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale. Il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti. Avuto riguardo alla ratio sottesa alla norma in esame, la nozione di “centro abitato” richiamata dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34, deve intendersi in senso ampio e comprensivo di ogni ambito spaziale nel quale insistano edifici connotati da effettiva e permanente destinazione residenziale o con uso correlato alla residenza, posto che, altrimenti, si consentirebbe la generalizzata costruzione o ampliamento dei cimiteri anche a ridosso di edifici a uso abitativo, in violazione delle esigenze di tutela della pubblica igiene e salute sottese alla prescrizione di cui all’art. 338, comma 1, citato.
NORME CORRELATE
Pubblicato il 10/04/2020
N. 02368/2020REG.PROV.COLL.
N. 01370/2014 REG.RIC.
N. 02368/2020REG.PROV.COLL.
N. 01370/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1370 del 2014, proposto da
Pasquale P., rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Verrienti e Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovan Candido Di Gioia in Roma, piazza G. Mazzini, 27;
contro
Comune di Piossasco non costituito in giudizio;
per la riforma e/o l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sez. I, 12 giugno 2013, n. 709, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2020 il Cons. Francesco De Luca; nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con istanza del 28 febbraio 1995, acquisita al protocollo comunale in data 01.03.1995, l’odierno appellante, in qualità di proprietario, ha chiesto al Comune di Piossasco il rilascio di una concessione edilizia in sanatoria per un abuso costituito dalla realizzazione di un’autorimessa ad uso privato in Piossasco, Via Volvera s.n. nel terreno distinto in Catasto Terreni al Foglio n. 48 mappale n. 286.
Il Comune di Piossasco con provvedimento n. 19635/99 del 2 settembre 1999 ha rilevato che:
– l’opera era stata realizzata nel periodo tra il 16.03.1985 ed il 31.12.1993 e si trovava ubicata in zona urbanistica soggetta al Vincolo di rispetto cimiteriale del vigente Piano Regolatore Generale Comunale;
– nella zona urbanistica di vincolo cimiteriale a norma dell’art. 28.8 comma 1 delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore Generale Comunale non risultavano ammesse nuove costruzioni secondo il disposto dell’art. 27 della Legge Regionale n. 56/77 del 05.12.1917 e s.m.i., trattandosi, pertanto, di area inedificabile;
– l’art. 33 della Legge n. 47/85 negava la sanatoria degli abusi in contrasto con vincoli di inedificabilità dell’area, imposti prima dell’esecuzione delle opere stesse.
Alla stregua di tali rilievi il Comune ha rigettato l’istanza di concessione edilizia in sanatoria, tenuto conto che, ai sensi dell’art. 33 lettera d) della Legge n. 47/85, si era in presenza di opera realizzata in zona sottoposta a vincolo di inedificabilità ex art. 28.8, comma 1, dello strumento urbanistico vigente.
Il Comune di Piossasco con ordinanza n. 11929 del 22 giugno 2000 – richiamata la nota n. 19635 del 2.9.1999 di comunicazione di avvio del procedimento e la nota n. 19636 del 2.9.1999 di non accoglimento dell’istanza di sanatoria – ha, quindi, ordinato la demolizione dell’autorimessa, facendosi questione di abuso edilizio non suscettibile di sanatoria.
2. Il Sig. P. ha proposto ricorso dinnanzi al Tar Piemonte, articolando cinque motivi di impugnazione, sulla base dei quali ha chiesto l’annullamento della determinazione del diniego di sanatoria emanata dal Dirigente del Dipartimento Servizi Tecnici e Viabilità in data 2 settembre 1999 prot. n. 19635; della conseguente ordinanza di ingiunzione di demolizione n. 51 emanata dal medesimo Dirigente in data 19 giugno 2000, avente ad oggetto costruzione di autorimessa ad uso privato; nonché di ogni altro atto precedente, conseguente, presupposto, confermativo, comunque connesso.
Con il primo motivo il ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione, tenuto conto che il vincolo di rispetto cimiteriale, posto a base del rigetto dell’istanza di concessione edilizia in sanatoria, non potrebbe qualificarsi come vincolo di inedificabilità assoluta ai sensi del combinato disposto degli artt. 39 L. n. 724/1994 nonché degli artt. 31 e 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985; secondo la prospettazione del ricorrente, l’art. 338 r.d. n. 1265/1934 imporrebbe un vincolo operante soltanto con riferimento ai centri abitati e non anche alle singole costruzioni sparse, quale risulterebbe quella di specie, nonché ammetterebbe comunque deroghe riduttive, come nel caso del Comune di Piossasco, che aveva fissato il limite a 150 metri; pertanto, il Comune avrebbe dovuto svolgere una puntuale verifica in ordine alle specifiche ragioni di carattere igienico e urbanistico ostative alla condonabilità dell’immobile in contestazione, tenuto conto altresì della sua destinazione non abitativa.
Con il secondo motivo il ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento del fine e della illogicità grave e manifesta, tenuto conto che il vincolo di rispetto cimiteriale non avrebbe come fine la inedificabilità assoluta delle aree, ma una relazione spaziale tra luogo cimiteriale e centro abitato, tesa ad impedire l’ulteriore addensamento della fascia di rispetto; con la conseguenza che, in presenza di un vincolo con fini di tutela igienico-sanitaria, sarebbero state necessarie verifiche puntuali e motivazioni specifiche; che, tuttavia, risultavano carenti nella specie.
Con il terzo motivo il ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 con riferimento all’art. 27, comma 5, L.R. n. 56/1977, tenuto conto che la relativa disposizione legislativa regionale ammetteva la realizzazione di parcheggi nelle zone di rispetto dei cimiteri.
Con il quarto motivo il ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di congruità e di ragionevolezza dei provvedimenti, con riferimento all’uso non abitativo della costruzione abusiva e alla modesta entità dell’abuso edilizio.
Con un ultimo motivo il ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 7, comma 3, L. n. 47/1958, tenuto conto che l’ordinanza di demolizione aveva omesso l’esatta identificazione dei confini dell’area da acquisite in caso di inottemperanza.
3. L’Amministrazione comunale si è costituita in giudizio, eccependo l’irricevibilità per tardività del ricorso avverso il diniego di concessione edilizia in sanatoria e comunque l’infondatezza delle censure articolate dal ricorrente.
4. A definizione del giudizio di primo grado il Tar, ritenuta infondata l’eccezione di tardività opposta dall’Amministrazione, ha rigettato il ricorso, sulla base delle seguenti argomentazioni:
– l’atto impugnato non recava in calce il termine e l’autorità presso cui impugnarlo, in violazione dell’art. 3, comma 4, L. 241/1990, limitandosi a informare il privato destinatario del diritto di prendere visione degli atti del procedimento depositati presso l’Ufficio Tecnico e della possibilità di presentare memorie scritte e documenti, omettendo qualsiasi riferimento allo strumento della tutela giurisdizionale; circostanze idonee ad integrare i presupposti dell’errore scusabile, con conseguente infondatezza dell’eccezione di tardività del ricorso;
– la fascia di rispetto cimiteriale prevista dall’art. 338 t.u. leggi sanitarie di cui al R.D. n. 1265/34 costituisce un vincolo assoluto di inedificabilità – valevole per qualsiasi manufatto edilizio anche ad uso diverso da quello di abitazione – che non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, che di opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico-sanitaria, nella salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati all’inumazione e alla sepoltura, nel mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale;
– trattasi di vincolo operante non solo per i centri abitati, ma anche per i fabbricati sparsi, precludendo il rilascio della concessione, anche in sanatoria (ai sensi dell’art. 33 L. 28 febbraio 1985 n. 47), senza necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell’opera con i valori tutelati dal vincolo;
– per l’effetto, l’amministrazione comunale aveva correttamente respinto l’istanza di sanatoria, facendo applicazione dell’art. 33 L. 47/1985, che individua tra le opere non suscettibili di sanatoria quelle in contrasto con vincoli che comportino la inedificabilità delle aree, e dell’art. 32, comma 1, il quale, per le ipotesi siffatte, esclude l’acquisizione del parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso;
– il vincolo assoluto di inedificabilità in esame è tale da imporsi anche su contrastanti previsioni di P.R.G, con la conseguenza che è legittimamente esclusa l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione impressa dal piano regolatore, grava un vincolo cimiteriale ex art. 388, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265;
– in ogni caso, non risulta consentito assimilare la nozione di autorimessa (da intendersi come unità immobiliare adibita al ricovero di autoveicoli – cfr. D.M. Interno 01.02.1986, n. 104500) a quella di parcheggio ex art. 27, comma 5, LR 56/1977, che individua semplicemente un’area riservata alla sosta di veicoli;
– l’esatta individuazione catastale e delimitazione dell’area di sedime è officio della successiva ordinanza di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione al patrimonio comunale, ma non anche dell’ingiunzione di demolizione, nella quale è sufficiente, ciò che è sicuramente avvenuto nel caso di specie, che vi sia una precisa individuazione dell’immobile interessato dagli interventi abusivi e una compiuta descrizione degli stessi.
5. Il Sig. P. ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, censurandone l’erroneità.
In particolare, dopo aver rilevato la correttezza della sentenza nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di tardività del ricorso opposta in primo grado dall’Amministrazione comunale (paragrafo 1 dei motivi in diritto, pag. 5/6 appello), l’appellante ha censurato le statuizioni di rigetto del ricorso sulla base di due complessivi motivi di impugnazione (paragrafi 2 e 3 dei motivi in diritto).
L’appellante ha proposto, altresì, domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata, nonché di concessione di altre opportune misure cautelari ai sensi dell’art. 98 c.p.a.
6. Con ordinanza n. 1160/2014 la Sezione ha rigettato l’istanza cautelare articolata dall’appellante, tenuto conto che “<i>la sentenza in epigrafe appare meritevole di conferma laddove fa puntuale applicazione, nel caso di specie, delle stringenti previsioni di cui all’articolo 338 del R.D. 1265 del 1934 in relazione alla previsione di cui all’articolo 33 della l. 47 del 1985</i>”; nonché che “<i>l’argomento fondato sulla previsione di cui all’articolo 57, comma 4 del d.P.R. 285 del 1990 (nel testo vigente fino al 2002) non può essere condiviso in quanto la previsione di cui all’articolo 57, cit. è relativa alla sola ipotesi (che qui non ricorre) di ampliamento dei cimiteri esistenti</i>”.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 20 febbraio 2020.
DIRITTO
1. Preliminarmente, si dà atto che con il primo paragrafo delle motivazioni in diritto dell’atto di appello il Sig. P. afferma la correttezza della sentenza di primo grado nella parte in cui rigetta l’eccezione di tardività del ricorso opposta dall’Amministrazione comunale nell’ambito del giudizio di prime cure.
Sicché, non essendosi in presenza di una contestazione diretta contro una statuizione di primo grado, il primo paragrafo delle motivazioni in diritto (rubricato “sull’infondatezza dell’eccezione di tardività del ricorso proposta dal Comune di Piossasco per la parte relativa all’impugnazione del diniego di sanatoria e respinta dalla sentenza impugnata”) non è idoneo ad introdurre una questione componente il thema decidendum del giudizio di secondo grado, non configurandosi come motivo di appello su cui il Collegio è chiamato a statuire; peraltro, si sarebbe stati in presenza di un motivo manifestamente inammissibile per difetto di interesse, non afferendo ad una statuizione giudiziale sfavorevole all’appellante.
2. Con il primo motivo di impugnazione (paragrafo 2 delle motivazioni in diritto dell’appello) il Sig. P. contesta l’erronea applicazione della disciplina in tema di fasce di rispetto cimiteriali, nella formulazione ratione temporis applicabile alla specie.
Secondo la prospettazione dell’appellante, l’originaria formulazione dell’art. 338 T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 prevedeva un divieto di costruire nuovi edifici e ampliare quelli esistenti entro il raggio di duecento metri intorno ai cimiteri (salva deroga da assentire con provvedimento prefettizio): tale divieto è stato richiamato dall’art. 57 del regolamento di polizia mortuaria emanato con d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, che tuttavia al comma 3 prevedeva che, nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, la fascia di rispetto non poteva essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, ed a 50 metri per gli altri Comuni (disciplina successivamente rimodulata dall’art. 28 L. n. 166 del 2002).
Pertanto, nella ricostruzione dell’appellante, posto che il Comune di Piossasco aveva popolazione inferiore ai 20.000 abitanti, l’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria prevedeva una distanza del manufatto maggiore di cinquanta metri dalla cinta cimiteriale e i provvedimenti impugnati risalivano agli anni 1999/2000, il Tar avrebbe dovuto applicare la disciplina ratione temporis operante nella specie, che avrebbe ammesso il condono di abusi localizzati ad una distanza maggiore di cinquanta metri dall’impianto cimiteriale.
Il motivo di appello risulta infondato, alla stregua della lettura combinata delle disposizioni applicabili in materia.
In particolare:
– ai sensi dell’art. 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985 (rientrante tra le previsioni richiamate dall’art. 39 L. n. 724/1994) non risultano sanabili le opere contrastanti con un vincolo comportante la inedificabilità delle aree;
-ai sensi dell’art. 338, comma 1, T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 nella formulazione vigente prima delle modifiche apportate dalla L. n. 130 del 2001, “i cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri”; ai commi successivi l’art. 338 prevedeva la possibilità di apportare deroghe sia al rispetto della distanza minima di duecento metri dai centri abitati, ai fini della costruzione e dell’ampliamento dei cimiteri; sia all’ampiezza della zona di rispetto di un cimitero, all’esito di un procedimento su motivata richiesta del Consiglio comunale e previo conforme parere dell’autorità sanitaria locale;
-ai sensi dell’art. 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, “1. I cimiteri devono essere isolati dall’abitato mediante la zona di rispetto prevista dall’art. 338 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificazioni. 2. Per i cimiteri di guerra valgono le norme stabilite dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1428, e successive modifiche. 3. È vietato costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti. 4. Nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni. 5. Il terreno dell’area cimiteriale deve essere sciolto sino alla profondità di metri 2,50 o capace di essere reso tale con facili opere di scasso, deve essere asciutto e dotato di un adatto grado di porosità e di capacità per l’acqua, per favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri. 6. Tali condizioni possono essere artificialmente realizzate con riporto di terreni estranei. 7. La falda deve trovarsi a conveniente distanza dal piano di campagna e avere altezza tale da essere in piena o comunque col più alto livello della zona di assorbimento capillare, almeno a distanza di metri 0,50 dal fondo della fossa per inumazione”; i commi 3 e 4 dell’articolo in esame sono stati successivamente abrogati dall’art. 28, comma 2, L. n. 166/2002.
Ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985, 39 L. n. 724/1994, 338, comma 1, T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 e 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, risulta che gli immobili edificati nelle fasce di rispetto cimiteriali non sono condonabili, in quanto localizzati in zone gravate da vincolo di inedificabilità assoluta; tali fasce di rispetto si estendono per duecento metri e non sono suscettibili di deroga ai sensi dell’art. 57, comma 4, d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, riferendosi detta previsione esclusivamente all’ampliamento dell’area cimiteriale, senza regolare l’edificazione dei manufatti privati.
Al riguardo, il Collegio intende dare continuità all’indirizzo giurisprudenziale accolto da questo Consiglio con sentenza 26 agosto 2019, n. 5863, la cui motivazione deve intendersi richiamata anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.
In materia di vincolo cimiteriale deve, infatti, rilevarsi che:
– l’art. 338, comma 1, T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 – nella formulazione ratione temporis applicabile nella specie, avuto riguardo alla data di presentazione dell’istanza di condono e di adozione del provvedimento di diniego impugnato in primo grado – prevedeva che “i cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri”; detto comma poneva due precetti, il primo, prescrittivo di un limite legale di distanza di carattere generale per la realizzazione dei cimiteri, incidente come tale anche sui poteri pianificatori urbanistici comunali; il secondo, impositivo di un vincolo di inedificabilità e di immodificabilità assoluta conformativo dei diritti dominicali;
– in particolare, il vincolo cimiteriale prescritto dall’art. 338 r.d. 27 luglio 1934 n. 1265 determinava – e determina ancora oggi – un regime di inedificabilità ex lege, integrando una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con il perimetro dell’area cimiteriale;
– il vincolo, in ragione del suo carattere assoluto, non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale;
– il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti;
– avuto riguardo alla ratio sottesa alla norma in esame, la nozione di “centro abitato” richiamata dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34, deve intendersi in senso ampio e comprensivo di ogni ambito spaziale nel quale insistano edifici connotati da effettiva e permanente destinazione residenziale o con uso correlato alla residenza, posto che, altrimenti, si consentirebbe la generalizzata costruzione o ampliamento dei cimiteri anche a ridosso di edifici a uso abitativo, in violazione delle esigenze di tutela della pubblica igiene e salute sottese alla prescrizione di cui all’art. 338, comma 1, cit.;
– la deroga prevista dal quinto comma dell’art. 338 r.d. n. 1265/34 con riferimento all’ampiezza della fascia di rispetto cimiteriale era subordinata ad un apposito provvedimento prefettizio, da adottare a conclusione di un procedimento avviato ad iniziativa pubblica (richiesta del Consiglio comunale), a conferma della cogenza della fascia di rispetto cimiteriale, suscettibile di essere ridotta soltanto in via autoritativa e a tutela di interessi pubblici;
– la natura assoluta del vincolo di inedificabilità gravante sulle fasce di rispetto cimiteriale è stata confermata dall’art. 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 il quale, al comma 3, aveva ribadito il divieto di “costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti”;
– la deroga recata dal comma 4 del medesimo art. 57 d.P.R. n. 285/1990 – secondo cui “Nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni” – tendeva a salvaguardare -nel rispetto di un predefinito procedimento autorizzatorio- l’interesse pubblico al reperimento di aree per le sepolture, da garantire mediante l’ampiamento dell’area cimiteriale; tale deroga, dunque, in quanto espressamente riferita al mero ampliamento dei cimiteri esistenti, non poteva essere intesa come costituiva in capo al privato di una facoltà di edificare in deroga alla fascia di rispetto di duecento metri prescritta dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34.
Alla stregua di tali considerazioni, la sentenza di primo grado risulta immune dagli errori denunciati dall’appellante.
Nel caso in esame, infatti, il manufatto per cui è controversia è stato realizzato entro la fascia di rispetto cimiteriale di 200 metri, prescritta dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34 (anche nella formulazione vigente al tempo della presentazione dell’istanza di condono e dell’adozione del provvedimento di diniego impugnato in prime cure), ragion per cui risultava integrata la causa ostativa al condono richiesto dall’odierno appellante, rappresentata ex artt. 39 L. n. 724/1994, 31 e 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985, dalla sussistenza di vincoli sull’area di edificazione comportanti l’inedificabilità assoluta.
Come osservato, infatti, da un lato, il vincolo cimiteriale si atteggia come vincolo di inedificabilità assoluta, dall’altro, il relativo vincolo, avente un’estensione di 200 metri dall’area cimiteriale, non avrebbe potuto ritenersi derogato dal comma 4 dell’art. 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (nella formulazione antecedente alla sua abrogazione avvenuta con l’art. 28, comma 2, L. n. 166/2002), tenuto conto che tale previsione operava soltanto per l’ampliamento dell’area cimiteriale; non potendo, quindi, certo intendersi come legittimante l’edificazione privata in deroga alla fascia di rispetto di 200 metri prescritta dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34.
Né potrebbe richiamarsi la disciplina di cui all’art. 338, comma 5, r.d. n. 1265/34 con riferimento all’ampiezza della fascia di rispetto cimiteriale, sia perché non posta a fondamento di uno specifico motivo di impugnazione (circostanza di per sé dirimente), sia perché operante a tutela di soli interessi pubblici, come reso palese dall’iniziativa procedimentale rimessa alla competenza del Consiglio comunale, non potendo, per l’effetto, essere invocata per la realizzazione del solo interesse privato facente capo alla parte appellante.
Di conseguenza, deve essere rigettato il primo motivo di appello, tenuto conto che la realizzazione del manufatto per cui è controversia entro la fascia di rispetto cimiteriale di 200 metri ha legittimamente determinato il rigetto dell’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria presentata dall’odierno appellante.
3. Con il secondo motivo di impugnazione (paragrafo 3 delle motivazioni in diritto dell’appello) il Sig. P. ha contestato l’erroneità della sentenza di primo grado, per non aver ritenuto l’art. 27 l.r. n. 56/1977 ratione temporis vigente idoneo a legittimare la realizzazione di parcheggi nella fascia di rispetto cimiteriale.
A giudizio dell’appellante, il provvedimento di diniego impugnato in prime cure avrebbe dovuto ritenersi illegittimo per contraddittorietà, in quanto, da un lato, vietava la realizzazione del manufatto per cui è causa, dall’altro, richiamava l’art. 27 l.r. n. 56/1977 che, invece, ammetteva la realizzazione dei parcheggi, quale doveva intendersi il manufatto edificato dal ricorrente.
Sotto tale profilo, infatti, diversamente da quanto statuito dal Tar, non avrebbe potuto invocarsi la definizione di autorimessa recata dal D.M. 1 febbraio 1986, tenuto conto che tale previsione risultava operante soltanto in materia di sicurezza antincendi, a tutela, quindi, di un interesse pubblico diverso da quello urbanistico.
Infine, l’appellante ha censurato l’omessa motivazione della sentenza sulla circostanza per cui lo stesso Tar avrebbe deciso diversamente una controversia analoga alla specie (decisa con sentenza n. 1360/00), con conseguente integrazione di una fattispecie di disparità di trattamento.
Il motivo di appello risulta infondato.
L’art. 27, comma 5, l.r. Piemonte n. 56/1977, prima della sua riformulazione avvenuta con l’art. 44, comma 4, l.r. Piemonte n. 3 del 2013, dopo avere previsto il divieto di nuove costruzioni o di ampliamento di quelle esistenti nelle zone di rispetto dei cimiteri, definite dal Piano Regolatore Generale ai sensi dell’art. 338 r.d. n. 1265/1934, consentiva in dette zone la manutenzione ordinaria e straordinaria e la ristrutturazione, senza aumento di volume, degli edifici esistenti, nonché la realizzazione di parcheggi, parchi pubblici, anche attrezzati, o culture arboree industriali.
Al riguardo, il Tar, da un lato, ha ritenuto necessario escludere “l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione impressa dal piano regolatore, grava un vincolo cimiteriale ex art. 388, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265”, dall’altro, ha ritenuto che “non pare lecito assimilare la nozione di autorimessa (da intendersi come unità immobiliare adibita al ricovero di autoveicoli – cfr. D.M. Interno 01.02.1986, n. 104500) a quella di parcheggio, che individua semplicemente un’area riservata alla sosta di veicoli”.
Entrambe le statuizioni di primo grado meritano conferma.
Sotto il primo profilo, è corretto escludere “l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione impressa dal piano regolatore, grava un vincolo cimiteriale ex art. 388, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265”, avendo la giurisprudenza di questo Consiglio rilevato che il vincolo cimiteriale si atteggia quale vincolo, d’indole conformativa, sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, suscettibile di imporsi di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Consiglio di Stato, sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4692).
Sotto il secondo profilo, come correttamente ritenuto dal Tar, le autorimesse, in quanto implicanti un’attività edilizia suscettibile di esprimersi nella realizzazione di unità immobiliari adibite al ricovero di autoveicoli, non possono essere assimilati ai parcheggi, idonei ad individuare soltanto un’area riservata alla sosta dei veicoli.
L’interpretazione della nozione di parcheggio in termini di mera area destinata alla sosta dei veicoli, in primo luogo, non è incompatibile con il significato letterale del termine all’uopo impiegato dal legislatore regionale, tenuto conto che il parcheggio individua il luogo dove viene parcheggiato il veicolo e, quindi, la mera superficie di sosta, non richiamando la relativa locuzione, di per sé, un’attività edilizia tesa alla realizzazione di unità immobiliari.
In secondo luogo, la definizione del parcheggio in termini di area di sosta risulta maggiormente coerente con la disciplina complessivamente ricavabile dallo stesso art. 27 l.r. n. 56/1977.
In particolare, avuto riguardo alla previsione dell’art. 27, comma 5, l.r. n. 56/1977 nella formulazione ratione temporis vigente alla data di adozione del provvedimento di diniego impugnato in primo grado, il legislatore regionale operava una netta distinzione a seconda che l’intervento programmato riguardasse manufatti ovvero parcheggi, parchi pubblici o culture arboree industriali: nel primo caso, anche il legislatore regionale poneva un divieto generalizzato di nuove costruzioni o di ampliamento di quelle esistenti, consentendo soltanto la manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che la ristrutturazione, senza aumento di volume, degli edifici esistenti; nel secondo caso, invece, l’attività realizzativa veniva ammessa, senza specifiche limitazioni.
La disciplina regionale tendeva, quindi, ad impedire la realizzazione di nuove volumetrie, ammettendo soltanto, da un lato, la manutenzione ordinaria o straordinaria di edifici esistenti (ovvero la ristrutturazione senza possibilità di loro ampliamento), dall’altro, la realizzazione di parcheggi, parchi pubblici o culture arboree industriali, non implicando gli stessi la costruzione di nuove unità edilizie, in quanto afferenti ad aree scoperte.
Soltanto in tale maniera si assicura la ragionevolezza della disciplina regionale, ispirata dall’esigenza di evitare, nelle fasce di rispetto cimiteriale, l’edificazione o l’ampliamento di manufatti, ammettendo soltanto interventi incidenti su edifici esistenti o suscettibili di tradursi nella valorizzazione di aree scoperte.
L’interpretazione accolta nella presente sede risulta, altresì:
– coerente con la disciplina dettata dall’art. 41 sexies della legge urbanistica del 1942 (n. 1150), che, nel regolare i parcheggi, sembra intendere il parcheggio come area destinata alla sosta, facendo riferimento ad apposito “spazio” connotato da una data superficie minima: “Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione”.
– rispettosa della ratio sottesa alle norme prescrittive delle fasce di rispetto cimiteriale, tenendo siffatte previsioni a salvaguardare, tra l’altro, la peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla sepoltura e il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale; valori suscettibili di essere pregiudicati da un’attività tesa alla realizzazione o all’ampliamento di manufatti in prossimità dell’area cimiteriale, quand’anche destinati al mero parcheggio di veicoli;
– l’unica compatibile con la natura assoluta del vincolo cimiteriale imposto dall’art. 388, comma 1, r.d. n. 1265/34, assicurando una coerenza di disciplina tra legislazione statale e regionale in materia di fascia di rispetto cimiteriale.
Alla stregua delle considerazioni svolte, deve, quindi, ritenersi che il legislatore regionale, ammettendo la realizzazione di parcheggi entro le fasce di rispetto cimiteriali, non abbia inteso legittimare un’attività edilizia suscettibile di tradursi in nuove costruzioni o nell’ampliamento di manufatti esistenti – interventi espressamente preclusi dall’art. 27 L.R. 56/1977 in via generalizzata-, bensì abbia inteso consentire la realizzazione di aree scoperte, mediante la creazione di apposite aree verdi, <i>sub specie</i> di parchi pubblici o culture arboree industriali, o di aree destinate alla sosta di veicoli.
Ne deriva che, integrando l’intervento realizzato dall’appellante gli estremi del manufatto e non della mera area di sosta di veicoli, il Comune ha correttamente ritenuto l’opera così realizzata in contrasto anche con l’art. 27 l.r. n. 56/1977, ostativo a qualsiasi intervento di nuova costruzione o di ampliamento della volumetria esistente realizzato entro la fascia di rispetto cimiteriale.
Con riferimento all’ultima contestazione sollevata dall’appellante, riguardante un’asserita disparità di trattamento tra situazioni analoghe, giudicate con pronunce discordanti dal Tar Piemonte, si osserva che il vizio di disparità di trattamento non ha costituito in primo grado oggetto di autonomo motivo di ricorso, ragion per cui lo stesso non può essere introdotto nel presente giudizio quale ulteriore ragione di illegittimità dei provvedimenti impugnati in prime cure.
In ogni caso, una decisione difforme in sede giurisdizionale di questioni analoghe non costituisce motivo di invalidità del pronunciamento giudiziario, tenuto conto, altresì, del principio giurisprudenziale per cui ciò che rileva ai fini sanzionatori è solo l’integrazione degli estremi della violazione accertata, indipendentemente dalla prassi pregressa o dalla condotta degli altri operatori e, quindi, a prescindere anche dalla decisione di questioni ipoteticamente analoghe a quelle in esame (Consiglio di Stato, sez. VI, 30 dicembre 2019, n. 8893).
Per mera completezza, si rileva comunque che dalla lettura della sentenza del Tar Piemonte, n. 1360 del 2000 prodotta sub doc. 8 deposito del 12.4.2013 in primo grado, emerge che in tale circostanza il giudice di primo grado aveva ritenuto fondato un motivo di ricorso incentrato sulla difformità tra la destinazione urbanistica presupposta nel provvedimento impugnato (fascia di rispetto cimiteriale) e il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dallo stesso Comune, da cui emergeva la destinazione a servizi pubblici in progetto/esistenti dell’area in cui l’opera risultava realizzata.
Posto che l’odierno appellante non risulta aver proposto in primo grado un motivo di censura analogo a quello introdotto nel giudizio definito con sentenza n. 1360/2000 cit., riguardante la difformità tra destinazione urbanistica presupposta nel provvedimento impugnato e certificato di destinazione urbanistica rilasciato dallo stesso Comune, non potrebbe comunque ritenersi che le due fattispecie processuali poste a confronto dall’appellante siano analoghe; con conseguente mancata configurazione di una disparità di trattamento invocabile nel caso in esame (comunque non contestabile nel presente giudizio per le ragioni supra svolte).
4. L’infondatezza dell’appello e la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione appellata impediscono di assumere una statuizione sulla regolazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Nulla statuisce sulle spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere
Francesco De Luca, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Francesco De Luca)
IL PRESIDENTE (Sergio Santoro)
IL SEGRETARIO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1370 del 2014, proposto da
Pasquale P., rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Verrienti e Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovan Candido Di Gioia in Roma, piazza G. Mazzini, 27;
contro
Comune di Piossasco non costituito in giudizio;
per la riforma e/o l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sez. I, 12 giugno 2013, n. 709, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2020 il Cons. Francesco De Luca; nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con istanza del 28 febbraio 1995, acquisita al protocollo comunale in data 01.03.1995, l’odierno appellante, in qualità di proprietario, ha chiesto al Comune di Piossasco il rilascio di una concessione edilizia in sanatoria per un abuso costituito dalla realizzazione di un’autorimessa ad uso privato in Piossasco, Via Volvera s.n. nel terreno distinto in Catasto Terreni al Foglio n. 48 mappale n. 286.
Il Comune di Piossasco con provvedimento n. 19635/99 del 2 settembre 1999 ha rilevato che:
– l’opera era stata realizzata nel periodo tra il 16.03.1985 ed il 31.12.1993 e si trovava ubicata in zona urbanistica soggetta al Vincolo di rispetto cimiteriale del vigente Piano Regolatore Generale Comunale;
– nella zona urbanistica di vincolo cimiteriale a norma dell’art. 28.8 comma 1 delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore Generale Comunale non risultavano ammesse nuove costruzioni secondo il disposto dell’art. 27 della Legge Regionale n. 56/77 del 05.12.1917 e s.m.i., trattandosi, pertanto, di area inedificabile;
– l’art. 33 della Legge n. 47/85 negava la sanatoria degli abusi in contrasto con vincoli di inedificabilità dell’area, imposti prima dell’esecuzione delle opere stesse.
Alla stregua di tali rilievi il Comune ha rigettato l’istanza di concessione edilizia in sanatoria, tenuto conto che, ai sensi dell’art. 33 lettera d) della Legge n. 47/85, si era in presenza di opera realizzata in zona sottoposta a vincolo di inedificabilità ex art. 28.8, comma 1, dello strumento urbanistico vigente.
Il Comune di Piossasco con ordinanza n. 11929 del 22 giugno 2000 – richiamata la nota n. 19635 del 2.9.1999 di comunicazione di avvio del procedimento e la nota n. 19636 del 2.9.1999 di non accoglimento dell’istanza di sanatoria – ha, quindi, ordinato la demolizione dell’autorimessa, facendosi questione di abuso edilizio non suscettibile di sanatoria.
2. Il Sig. P. ha proposto ricorso dinnanzi al Tar Piemonte, articolando cinque motivi di impugnazione, sulla base dei quali ha chiesto l’annullamento della determinazione del diniego di sanatoria emanata dal Dirigente del Dipartimento Servizi Tecnici e Viabilità in data 2 settembre 1999 prot. n. 19635; della conseguente ordinanza di ingiunzione di demolizione n. 51 emanata dal medesimo Dirigente in data 19 giugno 2000, avente ad oggetto costruzione di autorimessa ad uso privato; nonché di ogni altro atto precedente, conseguente, presupposto, confermativo, comunque connesso.
Con il primo motivo il ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione, tenuto conto che il vincolo di rispetto cimiteriale, posto a base del rigetto dell’istanza di concessione edilizia in sanatoria, non potrebbe qualificarsi come vincolo di inedificabilità assoluta ai sensi del combinato disposto degli artt. 39 L. n. 724/1994 nonché degli artt. 31 e 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985; secondo la prospettazione del ricorrente, l’art. 338 r.d. n. 1265/1934 imporrebbe un vincolo operante soltanto con riferimento ai centri abitati e non anche alle singole costruzioni sparse, quale risulterebbe quella di specie, nonché ammetterebbe comunque deroghe riduttive, come nel caso del Comune di Piossasco, che aveva fissato il limite a 150 metri; pertanto, il Comune avrebbe dovuto svolgere una puntuale verifica in ordine alle specifiche ragioni di carattere igienico e urbanistico ostative alla condonabilità dell’immobile in contestazione, tenuto conto altresì della sua destinazione non abitativa.
Con il secondo motivo il ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento del fine e della illogicità grave e manifesta, tenuto conto che il vincolo di rispetto cimiteriale non avrebbe come fine la inedificabilità assoluta delle aree, ma una relazione spaziale tra luogo cimiteriale e centro abitato, tesa ad impedire l’ulteriore addensamento della fascia di rispetto; con la conseguenza che, in presenza di un vincolo con fini di tutela igienico-sanitaria, sarebbero state necessarie verifiche puntuali e motivazioni specifiche; che, tuttavia, risultavano carenti nella specie.
Con il terzo motivo il ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 con riferimento all’art. 27, comma 5, L.R. n. 56/1977, tenuto conto che la relativa disposizione legislativa regionale ammetteva la realizzazione di parcheggi nelle zone di rispetto dei cimiteri.
Con il quarto motivo il ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 33, comma 1, lett. d), L. n. 47/1985 ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di congruità e di ragionevolezza dei provvedimenti, con riferimento all’uso non abitativo della costruzione abusiva e alla modesta entità dell’abuso edilizio.
Con un ultimo motivo il ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 7, comma 3, L. n. 47/1958, tenuto conto che l’ordinanza di demolizione aveva omesso l’esatta identificazione dei confini dell’area da acquisite in caso di inottemperanza.
3. L’Amministrazione comunale si è costituita in giudizio, eccependo l’irricevibilità per tardività del ricorso avverso il diniego di concessione edilizia in sanatoria e comunque l’infondatezza delle censure articolate dal ricorrente.
4. A definizione del giudizio di primo grado il Tar, ritenuta infondata l’eccezione di tardività opposta dall’Amministrazione, ha rigettato il ricorso, sulla base delle seguenti argomentazioni:
– l’atto impugnato non recava in calce il termine e l’autorità presso cui impugnarlo, in violazione dell’art. 3, comma 4, L. 241/1990, limitandosi a informare il privato destinatario del diritto di prendere visione degli atti del procedimento depositati presso l’Ufficio Tecnico e della possibilità di presentare memorie scritte e documenti, omettendo qualsiasi riferimento allo strumento della tutela giurisdizionale; circostanze idonee ad integrare i presupposti dell’errore scusabile, con conseguente infondatezza dell’eccezione di tardività del ricorso;
– la fascia di rispetto cimiteriale prevista dall’art. 338 t.u. leggi sanitarie di cui al R.D. n. 1265/34 costituisce un vincolo assoluto di inedificabilità – valevole per qualsiasi manufatto edilizio anche ad uso diverso da quello di abitazione – che non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, che di opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico-sanitaria, nella salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati all’inumazione e alla sepoltura, nel mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale;
– trattasi di vincolo operante non solo per i centri abitati, ma anche per i fabbricati sparsi, precludendo il rilascio della concessione, anche in sanatoria (ai sensi dell’art. 33 L. 28 febbraio 1985 n. 47), senza necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell’opera con i valori tutelati dal vincolo;
– per l’effetto, l’amministrazione comunale aveva correttamente respinto l’istanza di sanatoria, facendo applicazione dell’art. 33 L. 47/1985, che individua tra le opere non suscettibili di sanatoria quelle in contrasto con vincoli che comportino la inedificabilità delle aree, e dell’art. 32, comma 1, il quale, per le ipotesi siffatte, esclude l’acquisizione del parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso;
– il vincolo assoluto di inedificabilità in esame è tale da imporsi anche su contrastanti previsioni di P.R.G, con la conseguenza che è legittimamente esclusa l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione impressa dal piano regolatore, grava un vincolo cimiteriale ex art. 388, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265;
– in ogni caso, non risulta consentito assimilare la nozione di autorimessa (da intendersi come unità immobiliare adibita al ricovero di autoveicoli – cfr. D.M. Interno 01.02.1986, n. 104500) a quella di parcheggio ex art. 27, comma 5, LR 56/1977, che individua semplicemente un’area riservata alla sosta di veicoli;
– l’esatta individuazione catastale e delimitazione dell’area di sedime è officio della successiva ordinanza di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione al patrimonio comunale, ma non anche dell’ingiunzione di demolizione, nella quale è sufficiente, ciò che è sicuramente avvenuto nel caso di specie, che vi sia una precisa individuazione dell’immobile interessato dagli interventi abusivi e una compiuta descrizione degli stessi.
5. Il Sig. P. ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, censurandone l’erroneità.
In particolare, dopo aver rilevato la correttezza della sentenza nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di tardività del ricorso opposta in primo grado dall’Amministrazione comunale (paragrafo 1 dei motivi in diritto, pag. 5/6 appello), l’appellante ha censurato le statuizioni di rigetto del ricorso sulla base di due complessivi motivi di impugnazione (paragrafi 2 e 3 dei motivi in diritto).
L’appellante ha proposto, altresì, domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata, nonché di concessione di altre opportune misure cautelari ai sensi dell’art. 98 c.p.a.
6. Con ordinanza n. 1160/2014 la Sezione ha rigettato l’istanza cautelare articolata dall’appellante, tenuto conto che “<i>la sentenza in epigrafe appare meritevole di conferma laddove fa puntuale applicazione, nel caso di specie, delle stringenti previsioni di cui all’articolo 338 del R.D. 1265 del 1934 in relazione alla previsione di cui all’articolo 33 della l. 47 del 1985</i>”; nonché che “<i>l’argomento fondato sulla previsione di cui all’articolo 57, comma 4 del d.P.R. 285 del 1990 (nel testo vigente fino al 2002) non può essere condiviso in quanto la previsione di cui all’articolo 57, cit. è relativa alla sola ipotesi (che qui non ricorre) di ampliamento dei cimiteri esistenti</i>”.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 20 febbraio 2020.
DIRITTO
1. Preliminarmente, si dà atto che con il primo paragrafo delle motivazioni in diritto dell’atto di appello il Sig. P. afferma la correttezza della sentenza di primo grado nella parte in cui rigetta l’eccezione di tardività del ricorso opposta dall’Amministrazione comunale nell’ambito del giudizio di prime cure.
Sicché, non essendosi in presenza di una contestazione diretta contro una statuizione di primo grado, il primo paragrafo delle motivazioni in diritto (rubricato “sull’infondatezza dell’eccezione di tardività del ricorso proposta dal Comune di Piossasco per la parte relativa all’impugnazione del diniego di sanatoria e respinta dalla sentenza impugnata”) non è idoneo ad introdurre una questione componente il thema decidendum del giudizio di secondo grado, non configurandosi come motivo di appello su cui il Collegio è chiamato a statuire; peraltro, si sarebbe stati in presenza di un motivo manifestamente inammissibile per difetto di interesse, non afferendo ad una statuizione giudiziale sfavorevole all’appellante.
2. Con il primo motivo di impugnazione (paragrafo 2 delle motivazioni in diritto dell’appello) il Sig. P. contesta l’erronea applicazione della disciplina in tema di fasce di rispetto cimiteriali, nella formulazione ratione temporis applicabile alla specie.
Secondo la prospettazione dell’appellante, l’originaria formulazione dell’art. 338 T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 prevedeva un divieto di costruire nuovi edifici e ampliare quelli esistenti entro il raggio di duecento metri intorno ai cimiteri (salva deroga da assentire con provvedimento prefettizio): tale divieto è stato richiamato dall’art. 57 del regolamento di polizia mortuaria emanato con d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, che tuttavia al comma 3 prevedeva che, nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, la fascia di rispetto non poteva essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, ed a 50 metri per gli altri Comuni (disciplina successivamente rimodulata dall’art. 28 L. n. 166 del 2002).
Pertanto, nella ricostruzione dell’appellante, posto che il Comune di Piossasco aveva popolazione inferiore ai 20.000 abitanti, l’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria prevedeva una distanza del manufatto maggiore di cinquanta metri dalla cinta cimiteriale e i provvedimenti impugnati risalivano agli anni 1999/2000, il Tar avrebbe dovuto applicare la disciplina ratione temporis operante nella specie, che avrebbe ammesso il condono di abusi localizzati ad una distanza maggiore di cinquanta metri dall’impianto cimiteriale.
Il motivo di appello risulta infondato, alla stregua della lettura combinata delle disposizioni applicabili in materia.
In particolare:
– ai sensi dell’art. 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985 (rientrante tra le previsioni richiamate dall’art. 39 L. n. 724/1994) non risultano sanabili le opere contrastanti con un vincolo comportante la inedificabilità delle aree;
-ai sensi dell’art. 338, comma 1, T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 nella formulazione vigente prima delle modifiche apportate dalla L. n. 130 del 2001, “i cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri”; ai commi successivi l’art. 338 prevedeva la possibilità di apportare deroghe sia al rispetto della distanza minima di duecento metri dai centri abitati, ai fini della costruzione e dell’ampliamento dei cimiteri; sia all’ampiezza della zona di rispetto di un cimitero, all’esito di un procedimento su motivata richiesta del Consiglio comunale e previo conforme parere dell’autorità sanitaria locale;
-ai sensi dell’art. 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, “1. I cimiteri devono essere isolati dall’abitato mediante la zona di rispetto prevista dall’art. 338 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificazioni. 2. Per i cimiteri di guerra valgono le norme stabilite dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1428, e successive modifiche. 3. È vietato costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti. 4. Nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni. 5. Il terreno dell’area cimiteriale deve essere sciolto sino alla profondità di metri 2,50 o capace di essere reso tale con facili opere di scasso, deve essere asciutto e dotato di un adatto grado di porosità e di capacità per l’acqua, per favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri. 6. Tali condizioni possono essere artificialmente realizzate con riporto di terreni estranei. 7. La falda deve trovarsi a conveniente distanza dal piano di campagna e avere altezza tale da essere in piena o comunque col più alto livello della zona di assorbimento capillare, almeno a distanza di metri 0,50 dal fondo della fossa per inumazione”; i commi 3 e 4 dell’articolo in esame sono stati successivamente abrogati dall’art. 28, comma 2, L. n. 166/2002.
Ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985, 39 L. n. 724/1994, 338, comma 1, T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 e 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, risulta che gli immobili edificati nelle fasce di rispetto cimiteriali non sono condonabili, in quanto localizzati in zone gravate da vincolo di inedificabilità assoluta; tali fasce di rispetto si estendono per duecento metri e non sono suscettibili di deroga ai sensi dell’art. 57, comma 4, d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, riferendosi detta previsione esclusivamente all’ampliamento dell’area cimiteriale, senza regolare l’edificazione dei manufatti privati.
Al riguardo, il Collegio intende dare continuità all’indirizzo giurisprudenziale accolto da questo Consiglio con sentenza 26 agosto 2019, n. 5863, la cui motivazione deve intendersi richiamata anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.
In materia di vincolo cimiteriale deve, infatti, rilevarsi che:
– l’art. 338, comma 1, T.U. delle leggi sanitarie n. 1265/34 – nella formulazione ratione temporis applicabile nella specie, avuto riguardo alla data di presentazione dell’istanza di condono e di adozione del provvedimento di diniego impugnato in primo grado – prevedeva che “i cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri”; detto comma poneva due precetti, il primo, prescrittivo di un limite legale di distanza di carattere generale per la realizzazione dei cimiteri, incidente come tale anche sui poteri pianificatori urbanistici comunali; il secondo, impositivo di un vincolo di inedificabilità e di immodificabilità assoluta conformativo dei diritti dominicali;
– in particolare, il vincolo cimiteriale prescritto dall’art. 338 r.d. 27 luglio 1934 n. 1265 determinava – e determina ancora oggi – un regime di inedificabilità ex lege, integrando una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con il perimetro dell’area cimiteriale;
– il vincolo, in ragione del suo carattere assoluto, non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale;
– il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti;
– avuto riguardo alla ratio sottesa alla norma in esame, la nozione di “centro abitato” richiamata dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34, deve intendersi in senso ampio e comprensivo di ogni ambito spaziale nel quale insistano edifici connotati da effettiva e permanente destinazione residenziale o con uso correlato alla residenza, posto che, altrimenti, si consentirebbe la generalizzata costruzione o ampliamento dei cimiteri anche a ridosso di edifici a uso abitativo, in violazione delle esigenze di tutela della pubblica igiene e salute sottese alla prescrizione di cui all’art. 338, comma 1, cit.;
– la deroga prevista dal quinto comma dell’art. 338 r.d. n. 1265/34 con riferimento all’ampiezza della fascia di rispetto cimiteriale era subordinata ad un apposito provvedimento prefettizio, da adottare a conclusione di un procedimento avviato ad iniziativa pubblica (richiesta del Consiglio comunale), a conferma della cogenza della fascia di rispetto cimiteriale, suscettibile di essere ridotta soltanto in via autoritativa e a tutela di interessi pubblici;
– la natura assoluta del vincolo di inedificabilità gravante sulle fasce di rispetto cimiteriale è stata confermata dall’art. 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 il quale, al comma 3, aveva ribadito il divieto di “costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti”;
– la deroga recata dal comma 4 del medesimo art. 57 d.P.R. n. 285/1990 – secondo cui “Nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni” – tendeva a salvaguardare -nel rispetto di un predefinito procedimento autorizzatorio- l’interesse pubblico al reperimento di aree per le sepolture, da garantire mediante l’ampiamento dell’area cimiteriale; tale deroga, dunque, in quanto espressamente riferita al mero ampliamento dei cimiteri esistenti, non poteva essere intesa come costituiva in capo al privato di una facoltà di edificare in deroga alla fascia di rispetto di duecento metri prescritta dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34.
Alla stregua di tali considerazioni, la sentenza di primo grado risulta immune dagli errori denunciati dall’appellante.
Nel caso in esame, infatti, il manufatto per cui è controversia è stato realizzato entro la fascia di rispetto cimiteriale di 200 metri, prescritta dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34 (anche nella formulazione vigente al tempo della presentazione dell’istanza di condono e dell’adozione del provvedimento di diniego impugnato in prime cure), ragion per cui risultava integrata la causa ostativa al condono richiesto dall’odierno appellante, rappresentata ex artt. 39 L. n. 724/1994, 31 e 33, comma 1, lett. d) L. n. 47/1985, dalla sussistenza di vincoli sull’area di edificazione comportanti l’inedificabilità assoluta.
Come osservato, infatti, da un lato, il vincolo cimiteriale si atteggia come vincolo di inedificabilità assoluta, dall’altro, il relativo vincolo, avente un’estensione di 200 metri dall’area cimiteriale, non avrebbe potuto ritenersi derogato dal comma 4 dell’art. 57 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (nella formulazione antecedente alla sua abrogazione avvenuta con l’art. 28, comma 2, L. n. 166/2002), tenuto conto che tale previsione operava soltanto per l’ampliamento dell’area cimiteriale; non potendo, quindi, certo intendersi come legittimante l’edificazione privata in deroga alla fascia di rispetto di 200 metri prescritta dall’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/34.
Né potrebbe richiamarsi la disciplina di cui all’art. 338, comma 5, r.d. n. 1265/34 con riferimento all’ampiezza della fascia di rispetto cimiteriale, sia perché non posta a fondamento di uno specifico motivo di impugnazione (circostanza di per sé dirimente), sia perché operante a tutela di soli interessi pubblici, come reso palese dall’iniziativa procedimentale rimessa alla competenza del Consiglio comunale, non potendo, per l’effetto, essere invocata per la realizzazione del solo interesse privato facente capo alla parte appellante.
Di conseguenza, deve essere rigettato il primo motivo di appello, tenuto conto che la realizzazione del manufatto per cui è controversia entro la fascia di rispetto cimiteriale di 200 metri ha legittimamente determinato il rigetto dell’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria presentata dall’odierno appellante.
3. Con il secondo motivo di impugnazione (paragrafo 3 delle motivazioni in diritto dell’appello) il Sig. P. ha contestato l’erroneità della sentenza di primo grado, per non aver ritenuto l’art. 27 l.r. n. 56/1977 ratione temporis vigente idoneo a legittimare la realizzazione di parcheggi nella fascia di rispetto cimiteriale.
A giudizio dell’appellante, il provvedimento di diniego impugnato in prime cure avrebbe dovuto ritenersi illegittimo per contraddittorietà, in quanto, da un lato, vietava la realizzazione del manufatto per cui è causa, dall’altro, richiamava l’art. 27 l.r. n. 56/1977 che, invece, ammetteva la realizzazione dei parcheggi, quale doveva intendersi il manufatto edificato dal ricorrente.
Sotto tale profilo, infatti, diversamente da quanto statuito dal Tar, non avrebbe potuto invocarsi la definizione di autorimessa recata dal D.M. 1 febbraio 1986, tenuto conto che tale previsione risultava operante soltanto in materia di sicurezza antincendi, a tutela, quindi, di un interesse pubblico diverso da quello urbanistico.
Infine, l’appellante ha censurato l’omessa motivazione della sentenza sulla circostanza per cui lo stesso Tar avrebbe deciso diversamente una controversia analoga alla specie (decisa con sentenza n. 1360/00), con conseguente integrazione di una fattispecie di disparità di trattamento.
Il motivo di appello risulta infondato.
L’art. 27, comma 5, l.r. Piemonte n. 56/1977, prima della sua riformulazione avvenuta con l’art. 44, comma 4, l.r. Piemonte n. 3 del 2013, dopo avere previsto il divieto di nuove costruzioni o di ampliamento di quelle esistenti nelle zone di rispetto dei cimiteri, definite dal Piano Regolatore Generale ai sensi dell’art. 338 r.d. n. 1265/1934, consentiva in dette zone la manutenzione ordinaria e straordinaria e la ristrutturazione, senza aumento di volume, degli edifici esistenti, nonché la realizzazione di parcheggi, parchi pubblici, anche attrezzati, o culture arboree industriali.
Al riguardo, il Tar, da un lato, ha ritenuto necessario escludere “l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione impressa dal piano regolatore, grava un vincolo cimiteriale ex art. 388, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265”, dall’altro, ha ritenuto che “non pare lecito assimilare la nozione di autorimessa (da intendersi come unità immobiliare adibita al ricovero di autoveicoli – cfr. D.M. Interno 01.02.1986, n. 104500) a quella di parcheggio, che individua semplicemente un’area riservata alla sosta di veicoli”.
Entrambe le statuizioni di primo grado meritano conferma.
Sotto il primo profilo, è corretto escludere “l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione impressa dal piano regolatore, grava un vincolo cimiteriale ex art. 388, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265”, avendo la giurisprudenza di questo Consiglio rilevato che il vincolo cimiteriale si atteggia quale vincolo, d’indole conformativa, sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, suscettibile di imporsi di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Consiglio di Stato, sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4692).
Sotto il secondo profilo, come correttamente ritenuto dal Tar, le autorimesse, in quanto implicanti un’attività edilizia suscettibile di esprimersi nella realizzazione di unità immobiliari adibite al ricovero di autoveicoli, non possono essere assimilati ai parcheggi, idonei ad individuare soltanto un’area riservata alla sosta dei veicoli.
L’interpretazione della nozione di parcheggio in termini di mera area destinata alla sosta dei veicoli, in primo luogo, non è incompatibile con il significato letterale del termine all’uopo impiegato dal legislatore regionale, tenuto conto che il parcheggio individua il luogo dove viene parcheggiato il veicolo e, quindi, la mera superficie di sosta, non richiamando la relativa locuzione, di per sé, un’attività edilizia tesa alla realizzazione di unità immobiliari.
In secondo luogo, la definizione del parcheggio in termini di area di sosta risulta maggiormente coerente con la disciplina complessivamente ricavabile dallo stesso art. 27 l.r. n. 56/1977.
In particolare, avuto riguardo alla previsione dell’art. 27, comma 5, l.r. n. 56/1977 nella formulazione ratione temporis vigente alla data di adozione del provvedimento di diniego impugnato in primo grado, il legislatore regionale operava una netta distinzione a seconda che l’intervento programmato riguardasse manufatti ovvero parcheggi, parchi pubblici o culture arboree industriali: nel primo caso, anche il legislatore regionale poneva un divieto generalizzato di nuove costruzioni o di ampliamento di quelle esistenti, consentendo soltanto la manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che la ristrutturazione, senza aumento di volume, degli edifici esistenti; nel secondo caso, invece, l’attività realizzativa veniva ammessa, senza specifiche limitazioni.
La disciplina regionale tendeva, quindi, ad impedire la realizzazione di nuove volumetrie, ammettendo soltanto, da un lato, la manutenzione ordinaria o straordinaria di edifici esistenti (ovvero la ristrutturazione senza possibilità di loro ampliamento), dall’altro, la realizzazione di parcheggi, parchi pubblici o culture arboree industriali, non implicando gli stessi la costruzione di nuove unità edilizie, in quanto afferenti ad aree scoperte.
Soltanto in tale maniera si assicura la ragionevolezza della disciplina regionale, ispirata dall’esigenza di evitare, nelle fasce di rispetto cimiteriale, l’edificazione o l’ampliamento di manufatti, ammettendo soltanto interventi incidenti su edifici esistenti o suscettibili di tradursi nella valorizzazione di aree scoperte.
L’interpretazione accolta nella presente sede risulta, altresì:
– coerente con la disciplina dettata dall’art. 41 sexies della legge urbanistica del 1942 (n. 1150), che, nel regolare i parcheggi, sembra intendere il parcheggio come area destinata alla sosta, facendo riferimento ad apposito “spazio” connotato da una data superficie minima: “Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione”.
– rispettosa della ratio sottesa alle norme prescrittive delle fasce di rispetto cimiteriale, tenendo siffatte previsioni a salvaguardare, tra l’altro, la peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla sepoltura e il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale; valori suscettibili di essere pregiudicati da un’attività tesa alla realizzazione o all’ampliamento di manufatti in prossimità dell’area cimiteriale, quand’anche destinati al mero parcheggio di veicoli;
– l’unica compatibile con la natura assoluta del vincolo cimiteriale imposto dall’art. 388, comma 1, r.d. n. 1265/34, assicurando una coerenza di disciplina tra legislazione statale e regionale in materia di fascia di rispetto cimiteriale.
Alla stregua delle considerazioni svolte, deve, quindi, ritenersi che il legislatore regionale, ammettendo la realizzazione di parcheggi entro le fasce di rispetto cimiteriali, non abbia inteso legittimare un’attività edilizia suscettibile di tradursi in nuove costruzioni o nell’ampliamento di manufatti esistenti – interventi espressamente preclusi dall’art. 27 L.R. 56/1977 in via generalizzata-, bensì abbia inteso consentire la realizzazione di aree scoperte, mediante la creazione di apposite aree verdi, <i>sub specie</i> di parchi pubblici o culture arboree industriali, o di aree destinate alla sosta di veicoli.
Ne deriva che, integrando l’intervento realizzato dall’appellante gli estremi del manufatto e non della mera area di sosta di veicoli, il Comune ha correttamente ritenuto l’opera così realizzata in contrasto anche con l’art. 27 l.r. n. 56/1977, ostativo a qualsiasi intervento di nuova costruzione o di ampliamento della volumetria esistente realizzato entro la fascia di rispetto cimiteriale.
Con riferimento all’ultima contestazione sollevata dall’appellante, riguardante un’asserita disparità di trattamento tra situazioni analoghe, giudicate con pronunce discordanti dal Tar Piemonte, si osserva che il vizio di disparità di trattamento non ha costituito in primo grado oggetto di autonomo motivo di ricorso, ragion per cui lo stesso non può essere introdotto nel presente giudizio quale ulteriore ragione di illegittimità dei provvedimenti impugnati in prime cure.
In ogni caso, una decisione difforme in sede giurisdizionale di questioni analoghe non costituisce motivo di invalidità del pronunciamento giudiziario, tenuto conto, altresì, del principio giurisprudenziale per cui ciò che rileva ai fini sanzionatori è solo l’integrazione degli estremi della violazione accertata, indipendentemente dalla prassi pregressa o dalla condotta degli altri operatori e, quindi, a prescindere anche dalla decisione di questioni ipoteticamente analoghe a quelle in esame (Consiglio di Stato, sez. VI, 30 dicembre 2019, n. 8893).
Per mera completezza, si rileva comunque che dalla lettura della sentenza del Tar Piemonte, n. 1360 del 2000 prodotta sub doc. 8 deposito del 12.4.2013 in primo grado, emerge che in tale circostanza il giudice di primo grado aveva ritenuto fondato un motivo di ricorso incentrato sulla difformità tra la destinazione urbanistica presupposta nel provvedimento impugnato (fascia di rispetto cimiteriale) e il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dallo stesso Comune, da cui emergeva la destinazione a servizi pubblici in progetto/esistenti dell’area in cui l’opera risultava realizzata.
Posto che l’odierno appellante non risulta aver proposto in primo grado un motivo di censura analogo a quello introdotto nel giudizio definito con sentenza n. 1360/2000 cit., riguardante la difformità tra destinazione urbanistica presupposta nel provvedimento impugnato e certificato di destinazione urbanistica rilasciato dallo stesso Comune, non potrebbe comunque ritenersi che le due fattispecie processuali poste a confronto dall’appellante siano analoghe; con conseguente mancata configurazione di una disparità di trattamento invocabile nel caso in esame (comunque non contestabile nel presente giudizio per le ragioni supra svolte).
4. L’infondatezza dell’appello e la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione appellata impediscono di assumere una statuizione sulla regolazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Nulla statuisce sulle spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere
Francesco De Luca, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Francesco De Luca)
IL PRESIDENTE (Sergio Santoro)
IL SEGRETARIO
