Consiglio di Stato, Sez. V, 31 gennaio 2025, n. 781

[ I ] Il giudizio per revocazione si articola in due fasi: quella rescindente, volta a verificare se il ricorso è ammissibile e se sussiste una delle cause legali tipiche di revocazione (in caso di positivo riscontro, la sentenza viene rescissa, ossia revocata); quella rescissoria, meramente eventuale, che consegue ad una pronuncia (necessariamente positiva) circa la sussistenza della causa di revocazione invocata; in questa seconda fase viene in rilievo l'obbligo per il giudice di rinnovare il giudizio, emendandolo del vizio o dei vizi che avevano afflitto quello precedente” (C.d.S, V, 30.4.2024, n. 3920). [ II ] La qualificazione della cremazione quale servizio pubblico comporta l’assoggettamento (anche) alle successive modifiche legislative che hanno inserito il servizio tra quelli di rilevanza economica e a domanda individuale e lo hanno normativamente incluso tra i servizi pubblici locali (art. 6, comma 2, della legge 30 marzo 2001, n. 130: «La gestione dei crematori spetta ai comuni, che la esercitano attraverso una delle forme previste dall'articolo 113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267»); e (con le previsioni di cui all’art. 34, commi 20 e 21, del decreto-legge n. 179 del 2012 e dell’art. 13 del decreto-legge n. 150 del 2011, citati) hanno imposto che per i servizi affidati a terzi senza gara – previa l’eventuale applicazione della norma di cessazione ex lege degli affidamenti diretti - l’amministrazione proceda all’affidamento mediante l’indizione di una gara a evidenza pubblica (salvo il pagamento del valore residuo degli impianti di proprietà del concessionario, come del resto deciso dal Comune di Torino che – come già segnalato – ha avviato un procedimento connesso diretto a determinare l’importo da riconoscere a Socrem).

Consiglio di Stato, Sez. V, 31 gennaio 2025, n. 781

Pubblicato il 31/01/2025
N. 00781/2025REG.PROV.COLL.
N. 06714/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6714 del 2024, proposto da
Società per la Cremazione di Torino – Socrem Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Montanaro, Laura Ferrua Magliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppina Gianotti, Susanna Tuccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Afc Torino Spa, Patrigest Spa, non costituiti in giudizio;
per la revocazione
della sentenza del Consiglio di Stato n. 3605/2024.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Torino, dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e del Ministero dell’Istruzione e del Merito;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Laura Ferrua Magliani e Giuseppina Gianotti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Società per la Cremazione di Torino Aps (di seguito SOCREM), ente morale dal 1892, è un’Associazione di promozione sociale senza scopo di lucro, aderente alla Federazione italiana per la cremazione.
Essa esercita l’attività di cremazione in Comune di Torino dall’anno 1888 (anno dell’inaugurazione del Tempio).
Gli impianti necessari per lo svolgimento di detta attività furono al tempo realizzati in esecuzione di una convenzione stipulata con il Comune in data 14 ottobre 1886, che aveva come unico oggetto la concessione in uso dei terreni per erigere un tempio crematorio all’interno del Cimitero Monumentale di Torino.
1.1. Con successiva convenzione del 5 luglio 1978, in esecuzione della deliberazione del Consiglio Comunale del 6 dicembre 1977, il Comune ha concesso in uso gratuito e per una durata di 99 anni, alla medesima Socrem, un’ulteriore area di 3.380 metri quadrati presso il Cimitero Monumentale, per la costruzione, a propria cura e spese, di un nuovo impianto crematorio e di cellette per le ceneri.
In seguito all’emanazione del D.L. 31 agosto 1987 n. 359, che ha riconosciuto la cremazione quale servizio pubblico a domanda individuale, la Città di Torino, nel 1989, deliberò lo schema di una nuova convenzione con Socrem, poi rinnovata nel 1994 per la durata di venti anni.
1.2. In data 22 dicembre 2014, il Consiglio Comunale di Torino ha emanato la Deliberazione n. 03916/14, con cui è stata approvata la revoca delle concessioni a favore della Socrem, limitatamente agli impianti ed alle strutture dedicate al servizio di cremazione.
Tale Deliberazione è stata impugnata da Socrem con ricorso innanzi al TAR Piemonte, iscritto al n. 209/15 R.G.
1.3. In data 18 febbraio 2020 il Consiglio Comunale di Torino emanava una nuova Deliberazione (n. 590/064), avente ad oggetto “Affidamento in concessione del servizio pubblico locale di cremazione. Approvazione degli indirizzi per la selezione di un Advisor mediante procedura ad evidenza pubblica”.
Con tale provvedimento il Comune di Torino, richiamando integralmente la precedente Delibera del 22 dicembre 2014, ha deciso di procedere alla valutazione degli impianti di proprietà Socrem asserviti al servizio di cremazione, attraverso una procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione di un Advisor.
Tale Delibera è stata impugnata dall’odierna ricorrente con ricorso innanzi al TAR Piemonte, iscritto al n. 273/2020 R.G.
1.4. Con successivo ricorso n. 1213/21 R.G. l’odierna ricorrente ha impugnato l’ulteriore DD n. 4828/21, con cui la Città di Torino ha:
– approvato “l’indizione della procedura finalizzata all’acquisizione del servizio relativo alla valutazione degli immobili e degli impianti industriali funzionali al servizio di cremazione concessi a Socrem”;
– affidato direttamente a Patrigest S.p.A. il ruolo di Advisor finanziario relativamente al servizio sopra descritto.
Con successivi motivi aggiunti essa ha altresì impugnato la nota 12.1.2022, con cui il Comune di Torino comunicava che, con determinazione dirigenziale n. DD 7094 del 30 dicembre 2021, era stato prolungato al 31 dicembre 2022 l’affidamento del servizio di Advisory finanziario a Patrigest s.p.a.
1.5. Instaurato il contraddittorio, il TAR Piemonte, con sentenza n. 61/23, previa riunione dei ricorsi, ha dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi n. 273/2020 R.G. e 1213/21 R.G, respingendo il ricorso n. 209/15 R.G.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3605/24, ha respinto l’appello proposto da Socrem.
1.6. Avverso tale sentenza la ricorrente ha esperito l’odierno ricorso per revocazione, deducendo, quanto alla fase rescindente, l’errore di fatto sull’oggetto della concessione rilasciata a Socrem con Deliberazione della Giunta Municipale del 14 ottobre 1886.
La ricorrente ha poi riproposto, in sede rescissoria, i vizi già articolati in sede di gravame ordinario.
Ha chiesto pertanto la revocazione dell’impugnata sentenza, con vittoria delle spese di lite.
1.7. Costituitosi in giudizio, il Comune di Torino ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.
1.8. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato si sono costituiti con atto depositato in data 8.1.2025.
1.9. All’udienza pubblica del 16.1.2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è inammissibile.
2.1. Premette anzitutto il Collegio che, per condivisa giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione: “Il giudizio per revocazione si articola in due fasi: quella rescindente, volta a verificare se il ricorso è ammissibile e se sussiste una delle cause legali tipiche di revocazione (in caso di positivo riscontro, la sentenza viene rescissa, ossia revocata); quella rescissoria, meramente eventuale, che consegue ad una pronuncia (necessariamente positiva) circa la sussistenza della causa di revocazione invocata; in questa seconda fase viene in rilievo l’obbligo per il giudice di rinnovare il giudizio, emendandolo del vizio o dei vizi che avevano afflitto quello precedente” (C.d.S, V, 30.4.2024, n. 3920).
2.2. In particolare, nel giudizio di revocazione per errore di fatto ex art. 395, n. 4, c.p.c. il giudice, una volta verificato tale errore, deve valutarne la decisività sulla base del solo contenuto della sentenza impugnata, cioè operando un ragionamento di tipo controfattuale che, sostituita mentalmente l’affermazione errata con quella esatta, provi la resistenza della decisione stessa. Solo ove tale accertamento dia esito positivo, nel senso che la sentenza impugnata risulti in tal modo priva della sua base logico-giuridica, egli dovrà procedere alla fase rescissoria, attraverso un rinnovato esame della controversia, che tenga conto dell’emendamento eseguito.
3. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, si legge nella sentenza revocanda che: “la qualificazione del servizio di cremazione svolto da Socrem Torino come servizio pubblico locale fin dalla originaria deliberazione consiliare del 14 ottobre 1886 non è ostacolata dalla circostanza che all’epoca non esisteva una norma di fonte primaria che lo considerasse in tali termini. Occorre invece procedere attraverso l’esame della concreta disciplina dettata per il rapporto instaurato (con la citata deliberazione) tra il Comune di Torino e Socrem, da cui si evince che il Comune, fin dal primo atto del 1886, ha previsto la concessione alla società della «facoltà di erigere nei terreni compresi nel perimetro del Camposanto e designati nell’unita planimetria, il Tempio crematorio ed i locali per la conservazione delle ceneri», riservandosi espressamente il potere di revoca della concessione e di cessazione del rapporto (in particolare se «per qualsiasi motivo venga a cessare al Cimitero l’attuale sua destinazione. … Ma al di là delle successive vicende del rapporto ciò che appare essenziale al fine di dare una soluzione alla controversia in esame è l’accertata natura di servizio pubblico locale del servizio di cremazione svolto da Socrem, in base alla concessione rilasciata fin dal 1886 dal Comune di Torino.
Il che comporta l’assoggettamento (anche) alle successive modifiche legislative che hanno inserito il servizio tra quelli di rilevanza economica e a domanda individuale e lo hanno normativamente incluso tra i servizi pubblici locali (art. 6, comma 2, della legge 30 marzo 2001, n. 130: «La gestione dei crematori spetta ai comuni, che la esercitano attraverso una delle forme previste dall’articolo 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267»); e (con le previsioni di cui all’art. 34, commi 20 e 21, del decreto-legge n. 179 del 2012 e dell’art. 13 del decreto-legge n. 150 del 2011, citati) hanno imposto che per i servizi affidati a terzi senza gara – previa l’eventuale applicazione della norma di cessazione ex lege degli affidamenti diretti – l’amministrazione proceda all’affidamento mediante l’indizione di una gara a evidenza pubblica (salvo il pagamento del valore residuo degli impianti di proprietà del concessionario, come del resto deciso dal Comune di Torino che – come già segnalato – ha avviato un procedimento connesso diretto a determinare l’importo da riconoscere a Socrem).
Ne deriva come ulteriore conseguenza che la revoca delle concessioni demaniali disposta dal Comune con la deliberazione del 2014, impugnata in primo grado, assume connotati peculiari perché, come correttamente affermato dal T.a.r., la decisione – nel quadro normativo sopra sinteticamente descritto – non poteva avere un contenuto diverso da quello deliberato, la revoca imponendosi al fine di procedere all’affidamento del servizio tramite gara”.
4. All’evidenza, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello sulla base di valutazioni squisitamente giuridiche, e non già fattuali. Valutazioni che l’odierna ricorrente censura sulla base di valutazioni di ordine parimenti giuridico.
In tal modo, essa pretende una terza disamina del merito della controversia, la qual cosa è tuttavia esclusa dall’attuale sistema ordinamentale, che limita lo strumento della revocazione a precise e tassative ipotesi di legge, non ricorrenti nella vicenda in esame.
5. Per tali ragioni, l’odierno ricorso va dichiarato inammissibile.
6. Le spese del giudizio nei confronti del Comune di Torino seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
Sussistono invece giusti motivi, rappresentati dalla natura soltanto formale della costituzione della difesa erariale, per la compensazione delle spese di lite nei confronti delle ulteriori Amministrazioni intimate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna la ricorrente al rimborso delle spese di lite sostenute dal Comune di Torino, liquidate in € 5.000 per onorario, oltre accessori di legge.
Compensa le spese di lite nei confronti delle ulteriori Amministrazioni intimate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Maggio, Presidente FF
Alberto Urso, Consigliere
Marina Perrelli, Consigliere
Gianluca Rovelli, Consigliere
Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Roberto Michele Palmieri)
IL PRESIDENTE (Alessandro Maggio)
IL SEGRETARIO