Consiglio di Stato, Sez. V, 24 ottobre 2019, n. 7267
MASSIMA
Consiglio di Stato, Sez. V, 24 ottobre 2019, n. 7267
La Corte di Cassazione ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla controversia concernenti i provvedimenti comunali in materia di riconoscimento della sussistenza di concessione cimiteriale, applicando l’istituto dell’immemoriale, quando previsto dal Regolamento comunale di polizia mortuaria.
NORME CORRELATE
Pubblicato il 24/10/2019
N. 07267/2019REG.PROV.COLL.
N. 10268/2015 REG.RIC.
N. 10342/2015 REG.RIC.
N. 07267/2019REG.PROV.COLL.
N. 10268/2015 REG.RIC.
N. 10342/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10268 del 2015, proposto da
B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa, rappresentati e difesi dagli avvocati Lorenzo Acquarone, Roberta Acquarone, Luca Gabrielli, con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Acquarone in Roma, via Filippo Nicolai, 70;
contro
B. Giacomo, M. Santa, rappresentati e difesi dall’avvocato Mauro Vallerga, con domicilio eletto presso lo studio Ugo De Luca in Roma, via Federico Rosazza, 32;
nei confronti
Comune di Loano, non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 10342 del 2015, proposto da
Comune di Loano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi, Pietro Piciocchi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
contro
B. Giacomo, M. Santa, rappresentati e difesi dall’avvocato Mauro Vallerga, con domicilio eletto presso lo studio Ugo De Luca in Roma, via Federico Rosazza, 32;
nei confronti
B. Monica, B. Emanuela e C. Maria Rosa, non costituiti in giudizio;
per la riforma
in entrambi i ricorsi:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 437 del 2015, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di B. Giacomo e M. Santa;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le memorie delle parti;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Gabrielli, Manzi, e Bottazzi per delega di Vallerga;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con un primo ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, iscritto al n. 300 del 2014, B. Giacomo e M. Santa hanno impugnato la determinazione dirigenziale 23 dicembre 2013 n. 171 con cui è stata accolta l’istanza formulata dai controinteressati (e odierni appellanti) B. Monica, Alessandro ed Emanuela di applicazione dell’istituto dell’immemoriale di cui all’art. 88 del regolamento comunale di polizia mortuaria; è stato riconosciuto che il concessionario di origine della sepoltura privata ubicata nel cimitero capoluogo n. 375 intestata alla “Fam. B.” fu Giovanni Agostino B. (1899 – 1986) ed è stato stabilito che, a norma del citato articolo 88 del regolamento di polizia mortuaria, il diritto d’uso fosse riservato ai suoi discendenti in linea retta, escludendo i parenti in linea collaterale.
Il provvedimento impugnato è stato successivamente annullato in autotutela con determinazione 19 marzo 2014, n. 17.
Con successivo ricorso iscritto al n.721 del 2014, B. Giacomo e M. Santa hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la determinazione dirigenziale 11 aprile 2014 n. 22, con cui sono stati stabiliti criteri e modalità per il riconoscimento del diritto di uso con applicazione dell’immemoriale in via amministrativa nella parte in cui ha ammesso tale riconoscimento esclusivamente in favore dei discendenti in linea retta per successione dal concessionario d’origine, con esclusione dei discendenti in linea collaterale.
Con ulteriore ricorso, iscritto al n. 1323 del 2014, B. Giacomo e M. Santa hanno impugnato il provvedimento 6 agosto 2014 n. 56, con cui è stato individuato nel signor Giovanni Agostino B. (1899 – 1986) il concessionario d’origine della sepoltura privata n. 375 ubicata nel cimitero capoluogo del Comune e intestata alla “Fam. B.”, con conseguente riconoscimento del diritto d’uso esclusivo ai suoi discendenti diretti, nonché la nota 6 ottobre 2014 n. 31077 di parziale diniego di accesso agli atti.
Con sentenza n. 437 del 2015 l’adito tribunale, riuniti i ricorsi, ha innanzitutto dichiarato improcedibile il ricorso n. 300 del 2014 per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stato annullato in autotutela il provvedimento impugnato; ha quindi esaminato il terzo ricorso, n. 1323 del 2014 e lo ha accolto, annullando gli atti con cui il Comune di Loano aveva riconosciuto la sussistenza dello ius sepulchri in favore degli odierni appellanti; ha infine dichiarato improcedibile il ricorso n. 721 del 2014, essendo venuto meno l’interesse a censurare il regolamento di polizia mortuaria.
La sentenza è stata appellata da B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa (discendenti in via diretta del sig. Giovanni Agostino B.) con il ricorso n. 10268 del 2015 per i seguenti motivi:
I) erroneità della sentenza per difetto di giurisdizione;
II) erroneità della sentenza per travisamento dei fatti; violazione e falsa applicazione dei principi che regolano lo ius sepulchri; violazione dell’art. 65 Cod.proc.amm. in ordine alla mancata acquisizione della nota 27 agosto 1986, n. 18412.
Anche il Comune di Loano ha appellato la sentenza, chiedendone l’integrale riforma e deducendo, in via preliminare, il motivo inerente la carenza di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.
Si sono costituiti per resistere agli appelli B. Giacomo e M. Santa.
Con sentenza n. 3796 del 2016 la Sezione ha dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione alla controversia, trattandosi “<i>di una controversia che non ha ad oggetto (se non in via mediata e riflessa) il proprium del rapporto concessorio – così come gli obblighi dallo stesso rinvenienti –, bensì l’individuazione dell’originaria titolarità del ius sepulchri (i.e.: un aspetto che esula dagli ambiti pubblicistici della vicenda e concerne unicamente la titolarità di un diritto di matrice civilistica)</i>”.
Su ricorso per regolamento di giurisdizione proposto da B. Giacomo e M. Santa la Corte di Cassazione a Sezioni unite, con sentenza n. 21598 del 2018, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia.
I giudizi sono stati, dunque, riassunti.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 10 ottobre 2019 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
DIRITTO
Giungono in decisione gli appelli proposti da B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa, nonché dal Comune di Loano, contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 437 del 2015, che, previo rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione, ha dichiarato improcedibili i ricorsi RG nn. 300 e 721 del 2014 e ha accolto il ricorso RG n. 1323 del 2014 di B. Giacomo e M. Santa per l’annullamento del provvedimento del Comune di Loano del 6 agosto 2014, n. 56, con cui, applicando l’istituto dell’immemoriale, lo stesso aveva individuato come originario titolare della concessione cimiteriale n. 375 B. Giovanni Agostino, nonno degli appellanti, e non il capostipite B. Domenico Agostino, padre di B. Giovanni Agostino e del nonno di B. Giacomo, deceduto nel 1927.
Per le statuizioni della sentenza, invece, il titolare originario della concessione cimiteriale era proprio il capostipite B. Domenico Agostino, peraltro sepolto in loco, con conseguente diritto al sepolcro anche degli altri discendenti.
I due ricorsi in epigrafe devono essere riuniti e definiti congiuntamente, avendo ad oggetto l’impugnativa della medesima sentenza (art. 96 Cod. proc. amm.).
Dopo che la Corte di Cassazione ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla controversia, con ordinanza n. 3671 del 2019 la Sezione ha disposto un’istruttoria, affinché il Comune di Loano fornisse chiarimenti in merito agli atti e ai documenti in suo possesso concernenti la data di rilascio delle concessioni più risalenti nel tempo delle sepolture private nel cimitero capoluogo, nonché concernenti eventuali lavori di sistemazione compiuti, ovvero autorizzati in favore di terzi, dell’area nella quale si trova la sepoltura privata n. 375, o delle aree a questa adiacenti, e producesse in giudizio una relazione circa i dati in possesso dell’Amministrazione, utili alla ricostruzione delle vicende concessorie che hanno riguardato le aree cimiteriali in questione.
Il Comune ha ottemperato al deposito di una relazione, con allegata documentazione, dalla quale è risultata l’esistenza di due documenti decisivi per la risoluzione della controversia:
1) un’istanza del 12 settembre 1896 di B. Domenico Agostino, il capostipite, volta ad ottenere una porzione di terreno di mq 15 o 16 nel cimitero capoluogo, assentita dal Sindaco e dalla Giunta; 2) registri ricognitori delle tombe private nel cimitero capoluogo, precedenti al 1990 (anno di introduzione dei personal computer nel Comune di Loano), anche se non datati, che riportano il nominativo di “B. Domenico Agostino”.
In seguito all’istruttoria espletata, il Comune di Loano ha, peraltro, manifestato l’intenzione di voler revocare il provvedimento impugnato in primo grado, riconoscendo le ragioni degli appellati.
Nell’ultimo inciso la nota prot. n. 28168 del 30 luglio 2019 a firma del funzionario delegato del servizio, versata in atti, conclude nei seguenti termini: “ne consegue che alla luce della documentazione d’archivio in ultimo rinvenuta ed al rigoroso supplemento di ricerche effettuato al fine di dare esecuzione all’ordinanza emessa dal Consiglio di Stato, in ossequio al principio costituzionale di imparzialità della pubblica amministrazione, si rende necessario procedere ad una rivalutazione dell’istanza pervenuta in data 20 settembre 2013, n. 28049 da parte dei Sig.ri B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa volta all’applicazione dell’istituto dell’immemoriale ai sensi dell’art. 88 del vigente Regolamento di Polizia Mortuaria alla sepoltura privata n. 375 ubicata nel Cimitero del Capoluogo e conseguentemente alla revoca della determinazione dirigenziale rep. 56 datata 6 agosto 2016, oggetto d’impugnazione. L’ufficio procederà pertanto all’assunzione degli incombenti conseguenti”.
Gli appelli vanno, dunque, respinti, essendo evidente, alla luce delle risultanze dell’istruttoria, che il titolare della concessione fosse il capostipite B. Domenico Agostino, e che tutti i suoi discendenti avessero diritto allo <i>ius sepulchri</i>.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in relazione alle peculiarità della presente controversia, per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Giovanni Grasso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Elena Quadri)
IL PRESIDENTE (Giuseppe Severini)
IL SEGRETARIO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10268 del 2015, proposto da
B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa, rappresentati e difesi dagli avvocati Lorenzo Acquarone, Roberta Acquarone, Luca Gabrielli, con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Acquarone in Roma, via Filippo Nicolai, 70;
contro
B. Giacomo, M. Santa, rappresentati e difesi dall’avvocato Mauro Vallerga, con domicilio eletto presso lo studio Ugo De Luca in Roma, via Federico Rosazza, 32;
nei confronti
Comune di Loano, non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 10342 del 2015, proposto da
Comune di Loano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi, Pietro Piciocchi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
contro
B. Giacomo, M. Santa, rappresentati e difesi dall’avvocato Mauro Vallerga, con domicilio eletto presso lo studio Ugo De Luca in Roma, via Federico Rosazza, 32;
nei confronti
B. Monica, B. Emanuela e C. Maria Rosa, non costituiti in giudizio;
per la riforma
in entrambi i ricorsi:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 437 del 2015, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di B. Giacomo e M. Santa;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le memorie delle parti;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Gabrielli, Manzi, e Bottazzi per delega di Vallerga;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con un primo ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, iscritto al n. 300 del 2014, B. Giacomo e M. Santa hanno impugnato la determinazione dirigenziale 23 dicembre 2013 n. 171 con cui è stata accolta l’istanza formulata dai controinteressati (e odierni appellanti) B. Monica, Alessandro ed Emanuela di applicazione dell’istituto dell’immemoriale di cui all’art. 88 del regolamento comunale di polizia mortuaria; è stato riconosciuto che il concessionario di origine della sepoltura privata ubicata nel cimitero capoluogo n. 375 intestata alla “Fam. B.” fu Giovanni Agostino B. (1899 – 1986) ed è stato stabilito che, a norma del citato articolo 88 del regolamento di polizia mortuaria, il diritto d’uso fosse riservato ai suoi discendenti in linea retta, escludendo i parenti in linea collaterale.
Il provvedimento impugnato è stato successivamente annullato in autotutela con determinazione 19 marzo 2014, n. 17.
Con successivo ricorso iscritto al n.721 del 2014, B. Giacomo e M. Santa hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la determinazione dirigenziale 11 aprile 2014 n. 22, con cui sono stati stabiliti criteri e modalità per il riconoscimento del diritto di uso con applicazione dell’immemoriale in via amministrativa nella parte in cui ha ammesso tale riconoscimento esclusivamente in favore dei discendenti in linea retta per successione dal concessionario d’origine, con esclusione dei discendenti in linea collaterale.
Con ulteriore ricorso, iscritto al n. 1323 del 2014, B. Giacomo e M. Santa hanno impugnato il provvedimento 6 agosto 2014 n. 56, con cui è stato individuato nel signor Giovanni Agostino B. (1899 – 1986) il concessionario d’origine della sepoltura privata n. 375 ubicata nel cimitero capoluogo del Comune e intestata alla “Fam. B.”, con conseguente riconoscimento del diritto d’uso esclusivo ai suoi discendenti diretti, nonché la nota 6 ottobre 2014 n. 31077 di parziale diniego di accesso agli atti.
Con sentenza n. 437 del 2015 l’adito tribunale, riuniti i ricorsi, ha innanzitutto dichiarato improcedibile il ricorso n. 300 del 2014 per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stato annullato in autotutela il provvedimento impugnato; ha quindi esaminato il terzo ricorso, n. 1323 del 2014 e lo ha accolto, annullando gli atti con cui il Comune di Loano aveva riconosciuto la sussistenza dello ius sepulchri in favore degli odierni appellanti; ha infine dichiarato improcedibile il ricorso n. 721 del 2014, essendo venuto meno l’interesse a censurare il regolamento di polizia mortuaria.
La sentenza è stata appellata da B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa (discendenti in via diretta del sig. Giovanni Agostino B.) con il ricorso n. 10268 del 2015 per i seguenti motivi:
I) erroneità della sentenza per difetto di giurisdizione;
II) erroneità della sentenza per travisamento dei fatti; violazione e falsa applicazione dei principi che regolano lo ius sepulchri; violazione dell’art. 65 Cod.proc.amm. in ordine alla mancata acquisizione della nota 27 agosto 1986, n. 18412.
Anche il Comune di Loano ha appellato la sentenza, chiedendone l’integrale riforma e deducendo, in via preliminare, il motivo inerente la carenza di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.
Si sono costituiti per resistere agli appelli B. Giacomo e M. Santa.
Con sentenza n. 3796 del 2016 la Sezione ha dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione alla controversia, trattandosi “<i>di una controversia che non ha ad oggetto (se non in via mediata e riflessa) il proprium del rapporto concessorio – così come gli obblighi dallo stesso rinvenienti –, bensì l’individuazione dell’originaria titolarità del ius sepulchri (i.e.: un aspetto che esula dagli ambiti pubblicistici della vicenda e concerne unicamente la titolarità di un diritto di matrice civilistica)</i>”.
Su ricorso per regolamento di giurisdizione proposto da B. Giacomo e M. Santa la Corte di Cassazione a Sezioni unite, con sentenza n. 21598 del 2018, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia.
I giudizi sono stati, dunque, riassunti.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 10 ottobre 2019 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
DIRITTO
Giungono in decisione gli appelli proposti da B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa, nonché dal Comune di Loano, contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 437 del 2015, che, previo rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione, ha dichiarato improcedibili i ricorsi RG nn. 300 e 721 del 2014 e ha accolto il ricorso RG n. 1323 del 2014 di B. Giacomo e M. Santa per l’annullamento del provvedimento del Comune di Loano del 6 agosto 2014, n. 56, con cui, applicando l’istituto dell’immemoriale, lo stesso aveva individuato come originario titolare della concessione cimiteriale n. 375 B. Giovanni Agostino, nonno degli appellanti, e non il capostipite B. Domenico Agostino, padre di B. Giovanni Agostino e del nonno di B. Giacomo, deceduto nel 1927.
Per le statuizioni della sentenza, invece, il titolare originario della concessione cimiteriale era proprio il capostipite B. Domenico Agostino, peraltro sepolto in loco, con conseguente diritto al sepolcro anche degli altri discendenti.
I due ricorsi in epigrafe devono essere riuniti e definiti congiuntamente, avendo ad oggetto l’impugnativa della medesima sentenza (art. 96 Cod. proc. amm.).
Dopo che la Corte di Cassazione ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla controversia, con ordinanza n. 3671 del 2019 la Sezione ha disposto un’istruttoria, affinché il Comune di Loano fornisse chiarimenti in merito agli atti e ai documenti in suo possesso concernenti la data di rilascio delle concessioni più risalenti nel tempo delle sepolture private nel cimitero capoluogo, nonché concernenti eventuali lavori di sistemazione compiuti, ovvero autorizzati in favore di terzi, dell’area nella quale si trova la sepoltura privata n. 375, o delle aree a questa adiacenti, e producesse in giudizio una relazione circa i dati in possesso dell’Amministrazione, utili alla ricostruzione delle vicende concessorie che hanno riguardato le aree cimiteriali in questione.
Il Comune ha ottemperato al deposito di una relazione, con allegata documentazione, dalla quale è risultata l’esistenza di due documenti decisivi per la risoluzione della controversia:
1) un’istanza del 12 settembre 1896 di B. Domenico Agostino, il capostipite, volta ad ottenere una porzione di terreno di mq 15 o 16 nel cimitero capoluogo, assentita dal Sindaco e dalla Giunta; 2) registri ricognitori delle tombe private nel cimitero capoluogo, precedenti al 1990 (anno di introduzione dei personal computer nel Comune di Loano), anche se non datati, che riportano il nominativo di “B. Domenico Agostino”.
In seguito all’istruttoria espletata, il Comune di Loano ha, peraltro, manifestato l’intenzione di voler revocare il provvedimento impugnato in primo grado, riconoscendo le ragioni degli appellati.
Nell’ultimo inciso la nota prot. n. 28168 del 30 luglio 2019 a firma del funzionario delegato del servizio, versata in atti, conclude nei seguenti termini: “ne consegue che alla luce della documentazione d’archivio in ultimo rinvenuta ed al rigoroso supplemento di ricerche effettuato al fine di dare esecuzione all’ordinanza emessa dal Consiglio di Stato, in ossequio al principio costituzionale di imparzialità della pubblica amministrazione, si rende necessario procedere ad una rivalutazione dell’istanza pervenuta in data 20 settembre 2013, n. 28049 da parte dei Sig.ri B. Monica, B. Alessandro, B. Emanuela e C. Maria Rosa volta all’applicazione dell’istituto dell’immemoriale ai sensi dell’art. 88 del vigente Regolamento di Polizia Mortuaria alla sepoltura privata n. 375 ubicata nel Cimitero del Capoluogo e conseguentemente alla revoca della determinazione dirigenziale rep. 56 datata 6 agosto 2016, oggetto d’impugnazione. L’ufficio procederà pertanto all’assunzione degli incombenti conseguenti”.
Gli appelli vanno, dunque, respinti, essendo evidente, alla luce delle risultanze dell’istruttoria, che il titolare della concessione fosse il capostipite B. Domenico Agostino, e che tutti i suoi discendenti avessero diritto allo <i>ius sepulchri</i>.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in relazione alle peculiarità della presente controversia, per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Giovanni Grasso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Elena Quadri)
IL PRESIDENTE (Giuseppe Severini)
IL SEGRETARIO
