Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 novembre 2021, n. 7569
Pubblicato il 15/11/2021
N. 07569/2021REG.PROV.COLL.
N. 02758/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2758 del 2021, proposto dal comune di Livorno Ferraris, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonella Lauria e Carlo Merani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Società per la cremazione di Torino – SOCREM Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Alfero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
le società Altair s.p.a. e Edilver s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Peretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Maurizio Cucciolla in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sez. II, n. 72 del 21 gennaio 2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Socrem e di Edilver s.r.l. e di Altair s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2021 il Cons. Alessandro Verrico, nessuno è comparso per le parti;
Viste le istanze di passaggio in decisione depositate in data 11 ottobre 2021 dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonella Lauria e Carlo Merani, in data 4 ottobre 2021 dall’avvocato Elena Alfero e in data 12 ottobre 2021 dall’avvocato Nicola Peretti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il presente giudizio ha ad oggetto:
a) la deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 15 aprile 2019, recante “l’adozione del progetto preliminare della variante parziale n. 2-2019 al P.R.G.C. ex art. 17, co. 5 della l.r. n. 56 del 5.12.1977 e s.m.i.”, impugnata dalla Società per la cremazione di Torino – SOCREM Torino con ricorso principale, affidato a quattro autonomi motivi, dinanzi al T.a.r. per il Piemonte (r.g. n. 642/2019);
b) la deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 22 luglio 2019, recante “l’approvazione del progetto definitivo della variante parziale n. 2-2019 al P.R.G.C. ex art. 17, co. 5 della l.r. n. 56 del 5.12.1977 e s.m.i.”, impugnata con un primo ricorso per motivi aggiunti presentato in data 7 novembre 2019 affidato a sei autonomi motivi;
c) la deliberazione del Consiglio comunale n. 19 del 22 luglio 2019, recante l’approvazione del piano regolatore cimiteriale, nelle parti in cui prevede l’ampliamento dell’area cimiteriale per consentire la realizzazione di un impianto crematorio, impugnata con il medesimo primo ricorso per motivi aggiunti affidato a sei autonomi motivi;
d) la deliberazione della Giunta comunale n. 128 del 14 novembre 2019, recante la “approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i.”, impugnata con un secondo ricorso per motivi aggiunti presentato in data 4 febbraio 2020 affidato agli stessi sei autonomi motivi di cui al primo ricorso per motivi aggiunti, con l’aggiunta di precisazioni;
e) la deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 26 giugno 2020, recante la “presa d’atto e approvazione interesse pubblico, promotore e progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i.”, impugnata con un terzo ricorso per motivi aggiunti presentato in data 17 settembre 2020 affidato a due autonomi motivi.
2. Il T.a.r. per il Piemonte, sez. II, con la sentenza n. 72 del 21 gennaio 2021:
a) ha esaminato ed accolto il terzo motivo del ricorso introduttivo, riproposto in tutti i motivi aggiunti come vizio proprio o per invalidità derivata;
b) ha assorbito l’esame dei restanti motivi;
c) ha pertanto annullato i seguenti provvedimenti comunali:
c1) la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Livorno Ferraris n. 8 del 15 aprile 2019, recante l’adozione del progetto preliminare della variante parziale n. 2-2019 al PRG;
c2) la deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 22 luglio 2019, recante l’approvazione del progetto definitivo della variante parziale n. 2-2019 al PRG;
c3) la deliberazione del Consiglio comunale n. 19 del 22 luglio 2019, recante l’approvazione del piano regolatore cimiteriale, nelle parti in cui prevede l’ampliamento dell’area cimiteriale per consentire la realizzazione di un impianto crematorio;
c4) la deliberazione della Giunta comunale n. 128 del 14 novembre 2019, recante l’approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto ai sensi dell’art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016;
c5) la deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 26 giugno 2020, recante la presa d’atto e l’approvazione di interesse pubblico, promotore e progetto di fattibilità tecnica ed economica di un tempio crematorio, da realizzare in finanza di progetto;
d) previa parziale compensazione delle spese di lite, ha condannato a rifondere alla società SOCREM Torino la somma di euro 6.000,00, di cui euro 3.000,00 a carico del comune di Livorno Ferraris ed euro 3.000,00 a carico delle contro interessate società Altair s.p.a. e Edilver s.r.l., in solido fra loro.
3. Il comune di Livorno Ferraris ha proposto l’appello allibrato al n. r.g. 2758/2021, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha articolato un unico motivo (sviluppato da pagina 5 a pagina 10 del ricorso), in tal modo rubricato: “Error in judicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la previsione di un impianto crematorio nel territorio comunale di Livorno Ferraris sia contrastante con i criteri imposti dal Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori. Violazione e falsa applicazione per violazione dei criteri dettati dal Capitolo 3, punto 6, del Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori, adottato con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Regione Piemonte 8 agosto 2012, n. 7/R secondo l’interpretazione costituzionalmente e comunitariamente orientata. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Costituzione sotto il profilo della disparità di trattamento e del difetto di ragionevolezza. Violazione e falsa applicazione del principio di autonomia territoriale sancito dall’art. 5 della Costituzione”. L’ente appellante, in particolare, ha censurato la sentenza con cui il primo giudice, nel rilevare la fondatezza del terzo motivo del ricorso introduttivo, ha affermato l’inderogabilità dei tre requisiti richiesti dalla normativa regionale (1200-1300 cremazioni l’anno, 500 decessi l’anno e 50 km da altro impianto esistente), escludendo che la garanzia prevista dal piano di coordinamento a favore della realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale possa operare rispetto al requisito del bacino di utenza. L’interpretazione sarebbe errata in quanto non terrebbe conto né di quanto previsto al capitolo 3, paragrafo 6, del medesimo piano, ossia che sia garantita “comunque la realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale”, né della disparità di trattamento rispetto ad altre province della stessa regione.
4.1. Si è costituita in giudizio per resistere la società SOCREM, la quale ha altresì riproposto ritualmente, ex art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi non esaminati perché dichiarati assorbiti dal primo giudice (per un totale di dieci motivi).
4.2. Si sono altresì costituite in giudizio le ditte Altair e Edilver per aderire all’appello.
4.3. Le parti hanno infine scambiato ulteriori memorie, insistendo nelle loro difese e conclusioni. Il comune appellante si è inoltre opposto all’accoglimento dei motivi di primo grado riproposti in appello.
5. All’udienza del 14 ottobre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
6. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
7. Non è controverso tra le parti che uno dei tre requisiti per l’apertura (ovvero l’ampliamento) di strutture cimiteriali e crematorie – ossia quello relativo al bacino di riferimento che, ai sensi del paragrafo 6 del piano di coordinamento regionale, è rappresentato da “almeno cinquemila decessi anno (equivalente a una popolazione di circa cinquecentomila abitanti)” – non è raggiunto nella fattispecie, in quanto la popolazione residente nella provincia di Vercelli ammonta a circa 174.000 abitanti, né è stato fatto ricorso alle forme aggregative previste dal piano stesso.
7.1. La questione posta dal comune appellante attiene quindi alla derogabilità del triplice criterio richiesto dal piano di coordinamento regionale (paragrafo 6) per la realizzazione di un nuovo impianto crematorio, mediante la valorizzazione della previsione secondo cui andrebbe garantita la realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale.
7.2. Tale prospettazione non è accoglibile.
7.3. Al riguardo il Collegio rileva, in primo luogo, che già nel capitolo 1 del piano di coordinamento regionale (recante “Principi ispiratori e contesto piemontese”), all’art. 6, relativamente ai “criteri per la realizzazione e la gestione degli impianti di cremazione”, si mette in luce la sovrabbondanza di impianti nella regione Piemonte, il favor per la ristrutturazione di quelli esistenti e la necessità del rispetto del criterio della efficienza della gestione del servizio pubblico (rispetto al numero annuo delle cremazioni ed al bacino della popolazione), come desumibile dai seguenti passaggi:
a) “almeno per gli anni di competenza del Piano Socio Sanitario regionale 2012-2015, il numero degli impianti in Piemonte si deve ritenere sostanzialmente adeguato, fatto salvo quanto indicato al capitolo 3, punto 6, quinto capoverso, lettera c)”;
b) “sussistono importanti problemi relativi alla distribuzione delle cremazioni che dovranno essere riequilibrate al fine di garantire la sostenibilità economica degli impianti esistenti”;
c) “In Piemonte, tuttavia, può essere importante prendere in considerazione non tanto la realizzazione di nuovi impianti, quanto la ristrutturazione di quelli esistenti: da questo punto di vista, diventa fondamentale l’adeguamento tecnologico e gestionale, con particolare riferimento al controllo delle emissioni secondo quanto previsto dal d.lgs 152/2006”.
7.4. In secondo luogo, al fine di interpretare il requisito oggetto della censura, si rileva che, al capitolo 3 (recante “Nuovi cimiteri e crematori”) del piano di coordinamento, l’art. 6 (“Requisiti e caratteristiche dei nuovi crematori”) prevede che:
“I criteri per la costruzione di un nuovo impianto sono:
a) l’efficienza che sulla base delle attuali tecnologie deve prevedere almeno 1200/1300 cremazioni/anno per impianto o per linea;
b) il bacino di riferimento, che deve prevedere per il nuovo impianto almeno cinquemila decessi anno (equivalente a una popolazione di circa cinquecentomila abitanti) e che può essere raggiunto anche attraverso associazioni tra comuni, convenzioni, unioni di comuni, ecc.
c) una distanza minima di almeno cinquanta chilometri da un altro impianto, garantendo comunque la realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale. Tale criterio non si applica all’ambito territoriale della città metropolitana;
d) la scelta di installazione di impianti in cimiteri situati in zone metanizzate, al fine di contenere l’inquinamento atmosferico e favorire l’utilizzo di combustibili a ridotto impatto ambientale”.
7.5. Alla luce del chiaro dettato normativo, si osserva pertanto che la previsione secondo cui andrebbe garantita la realizzazione di un impianto per ogni territorio provinciale, a differenza di quanto sostenuto dall’ente appellante, non è generale, ma riguarda il solo criterio della distanza minima di almeno cinquanta chilometri da un altro impianto, essendo inclusa nella sola lettera c) del paragrafo 6. Da ciò ne consegue che, nel caso in cui non sia garantita la presenza di un impianto per provincia, a poter essere derogato è unicamente tale criterio, a differenza degli altri criteri che, ai fini della realizzazione del nuovo impianto, devono sussistere, prescindendosi da diverse considerazioni.
7.6. Del resto, come condivisibilmente ritenuto dal primo giudice, l’individuazione dei requisiti per la realizzazione di crematori trova fondamento nella normativa presupposta alla pianificazione regionale (art. 6, l. n. 130 del 2001; art. 14, l.r. n. 15 del 2011 (di modifica della l.r. n. 20 del 2007); art. 29, d.P.G.R. n. 7 del 2012), secondo cui a tali fini risulta necessario tenere conto della popolazione residente, dell’indice di mortalità e dei dati statistici sulla scelta crematoria da parte dei cittadini. Invero, la previsione di rigidi criteri, sin dalla originaria normativa statale (art. 6, l. n. 130 del 2001, recante “Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri”), impedisce l’adesione a forme di interpretazione estensiva o analogica, volte ad affermare la derogabilità del requisito del bacino di utenza.
7.6. Le conclusioni raggiunte, infine, non sono smentite dai principi elaborati da questo Consiglio in relazione a differenti aspetti del servizio di cremazione nella regione Piemonte (cfr. sez. V, nn. 2175 del 2019; 2020 del 2019).
8. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
9. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello r.g. n. 2758/2021, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il comune di Livorno Ferraris e le società Altair s.p.a. e Edilver s.r.l., in solido fra loro, al pagamento in favore della Società per la cremazione di Torino – SOCREM Torino delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2021, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore
Michele Pizzi, Consigliere
L’ESTENSORE (Alessandro Verrivo)
IL PRESIDENTE (Vito Poli)
IL SEGRETARIO
