Consiglio di Stato, Sez. III, 28 luglio 2021, n. 5592
Pubblicato il 28/07/2021
N. 05592/2021REG.PROV.COLL.
N. 01005/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1005 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avvocato Pasquale Gargano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alberto Lauro in Roma, via Calamatta, n. 16;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Ufficio Territoriale del Governo Salerno non costituito in giudizio;
-OMISSIS-, in persona Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n.-OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’annullamento di informativa antimafia.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2021, svoltasi in videoconferenza, ai sensi del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, del decreto-legge n. 28/2020 e 25, comma 1, del decreto-legge n. 137/2020, il Consigliere Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli Avvocati come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Il ricorrente è titolare di ditta che esercita attività di trasporto funebre dal 25.3.2019.
2.- In data 20 luglio 2020, la Prefettura di Salerno adottava informativa antimafia (su istanza del -OMISSIS- risalente all’8 agosto 2018) sul presupposto dell’interdittiva adottata il 19.7.2018 nei confronti della società -OMISSIS-, della quale la ditta del ricorrente continuerebbe di fatto l’attività, in sostanziale elusione della normativa antimafia.
3.- Con ricorso al TAR per la Campania, Sezione di Salerno, il ricorrente impugnava l’informativa antimafia chiedendone l’annullamento.
4.- La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso e condannato il ricorrente alle spese di giudizio.
4.1.- Il TAR ha ritenuto che il quadro indiziario posto a base del provvedimento, complessivamente considerato e per come supportato dai rapporti della Direzione Investigativa Antimafia di Salerno n. -OMISSIS-, non consenta di ravvisare le violazioni di legge, né i profili di eccesso di potere denunziati.
Il ridottissimo iato temporale tra la cessazione dell’attività della società -OMISSIS-e la costituzione della ditta del ricorrente (circa due settimane dopo), unitamente alla coincidenza della carica rivestita dal padre del ricorrente nella nuova ditta e nella società colpita da interdittiva, l’utilizzo dei medesimi locali e delle medesime attrezzature, assumono indubbia valenza sintomatica in ordine all’intento elusivo della normativa antimafia sotteso alla costituzione della nuova ditta.
Secondo il TAR, non vale a scalfire la valutazione prefettizia la circostanza che i locali e i mezzi non siano stati acquistati/locati direttamente dalla società previamente interdetta ma da terzi perché è noto che le società vicine ai sodalizi criminali precostituiscono una congerie di dati fattuali che potrebbero ex post essere utilizzati per dimostrare la cesura con il passato.
Inoltre, non trovano applicazione i principi sanciti dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 57 del 26 marzo 2020 con riguardo alla necessaria temporaneità della misura interdittiva, considerato che la nuova misura concerne un nuovo organismo imprenditoriale.
5.- Con l’appello in esame, il ricorrente lamenta l’erroneità e ingiustizia della sentenza di cui chiede la riforma.
6.- Resiste in giudizio l’Amministrazione intimata che chiede il rigetto dell’appello.
7.- Alla pubblica udienza del l’8 giugno 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- L’appello è infondato.
2.- Con il primo motivo, il ricorrente denuncia l’error in iudicando per travisamento, insufficienza della motivazione, contraddittorietà, violazione dei principi dell’ordinamento, violazione dell’art. 86, comma 2, D.lgs n. 159/2011.
La motivazione del TAR sarebbe contraddittoria.
Gli elementi valutati (il direttore tecnico, padre del titolare, i locali presi in locazione da terzi, i beni acquistati da terzi, l’incongruità delle risorse per l’inizio di un’attività) anche se considerati unitariamente non raggiungono la soglia neppure dell’indizio.
Il collegamento diretto e imprescindibile con la società -OMISSIS-precedentemente interdetta rappresenta l’unico presupposto dell’interdittiva; pertanto, l’attualizzazione dell’interdittiva a -OMISSIS-assumeva carattere imprescindibile.
Inoltre, nei due anni che vanno dall’agosto 2018 al luglio 2020 manca qualsivoglia elemento atto a confermare e rafforzare la prognosi di contaminazione mafiosa, mentre la normativa impone di verificare la concretezza e attualità del presunto condizionamento.
L’informativa impugnata poggia sul mero “sospetto del sospetto” e, inoltre, si fonda su un presupposto inefficace e inesistente, vale a dire una interdittiva scaduta.
2.1.- Il Collegio ritiene infondata la censura alla luce della propria consolidata giurisprudenza in materia di informative antimafia, correttamente richiamata e applicata dal primo giudice.
L’informativa ha carattere preventivo e il potere esercitato dal Prefetto è espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attività della criminalità organizzata (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 24/10/2018, n. 6052; 30 gennaio 2015, n. 455; id., Sez. III, 23 febbraio 2015, n. 898).
Tale finalità giustifica la considerazione di ogni circostanza indiziaria rilevante a delineare il pericolo di infiltrazione secondo la regola del “più probabile che non”, regola che non esclude ogni ragionevole dubbio, ma fa propendere, anche se per una sola probabilità in più, per la misura preventiva.
2.2.- Nello specifico, il sospetto di infiltrazione è fondato non sul “mero sospetto” del pericolo di infiltrazione che ha attinto la società -OMISSIS- come sostiene l’appellante, ma sull’informativa antimafia che ha colpito la predetta società (il cui asset societario-gestionale è stato ritenuto contiguo ad esponenti apicali del clan -OMISSIS-) e altresì sugli elementi emergenti dagli atti di indagine della Direzione Investigativa antimafia di Salerno, risultanti dalle relazioni del 23 giugno e 2 luglio 2020, che lasciano ritenere ragionevole la presunzione di continuità tra l’attività della precedente impresa e la ditta del ricorrente e convincente il quadro indiziario da cui si desume il pericolo di condizionamento.
Il quadro indiziario si fonda, come è evidente, su elementi riferiti alla ditta ricorrente: la collocazione temporale dell’inizio dell’attività, la carica rivestita dal padre del ricorrente nella ditta in precedenza colpita da interdittiva, la provenienzada quella ditta degli automezzi impiegati nell’attività dalla nuova ditta, la sede della nuova ditta, la posizione del suo titolare privo di esperienza nel settore, etc..
Si tratta di elementi che suffragano sufficientemente e coerentemente la tesi della Prefettura circa la continuità tra i due organismi imprenditoriali e la medesima esposizione al rischio di infiltrazione, trattandosi di “vicende anomale” nella tempistica di costituzione dell’impresa e nella sua formale struttura e gestione che non sembrano estranei alla condivisione di un sistema di illegalità, volto ad ottenere i “benefici” non più possibili per la società previamente colpita da intedittiva.
2.3.- Quanto alla deduzione di parte appellante secondo cui l’efficacia dell’interdittiva a carico della ditta -OMISSIS-sarebbe scaduta decorso un anno dalla sua adozione e, conseguentemente, sarebbe inesistente il presupposto del provvedimento impugnato, correttamente il primo giudice ha ritenuto che nella fattispecie non viene in rilievo la permanenza (senza attualizzazione) della misura interdittiva che ha colpito la ditta -OMISSIS-ma un giudizio prognostico ex novo formulato nei confronti di altro soggetto imprenditoriale.
Per inciso, va poi ricordato, che la giurisprudenza ha affermato costantemente, per un verso, che l’efficacia temporale della informazione antimafia ai sensi dell’art. 86, comma 2, del D.Lgs. n. 159/1991 deve intendersi riferita ai casi in cui sia attestata l’assenza di pericolo di infiltrazione mafiosa, e non già ai riscontri indicativi del pericolo, i quali ultimi conservano la loro valenza anche oltre il termine indicato nella norma fino al sopraggiungere di fatti nuovi e ulteriori che evidenzino il venir meno del pericolo e, dunque, fino a nuovo provvedimento in esito alla revisione (Consiglio di Stato sez. III, 20/09/2018, n.5479).
Il che non contrasta con il carattere necessariamente provvisorio della misura (Corte Cost. n. 57 del 26.3.2020).
Per altro verso, il carattere attuale e concreto delle valutazioni sottese all’informativa non precludono al Prefetto la possibilità di attribuire rilevanza a fatti risalenti nel tempo.
E’ stato osservato che l’attualità dell’indizio non è condizione richiesta dalla norma e che, anche sul piano logico, il mero decorso del tempo, di per sé solo, non implica la perdita del requisito dell’attualità del tentativo di infiltrazione mafiosa, purché dall’analisi del complesso delle vicende esaminate emerga, comunque, un quadro indiziario idoneo a giustificare il necessario giudizio di attualità e di concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa nella gestione dell’attività di impresa (Consiglio di Stato sez. III, 17/12/2020, n.8134; Consiglio di Stato sez. III, 09/10/2018, n.5784 16 maggio 2017, n. 2327; id. 5 febbraio 2016, n. 463).
Con riguardo a tale profilo dell’attualità e concretezza del pericolo desumibile da fatti risalenti, il Collegio osserva che l’infiltrazione mafiosa, per la natura stessa delle organizzazioni criminali dalla quale promana e per la durevolezza dei legami che essi instaurano con il mondo imprenditoriale, ha una stabilità di contenuti e, insieme, una mutevolezza di forme, economiche e giuridiche, capace di sfidare il più lungo tempo e di occupare il più ampio spazio disponibile (Cons. Stato, Sez. III, n. 4657/2015).
3.- Con il secondo motivo, l’appellante denuncia l’error in iudicando per violazione dell’art.112 c.p.c., omissione di pronuncia e difetto assoluto di motivazione sulla censura di “violazione del principio di proporzionalità”.
3.1.- Il Collegio ritiene che la censura possa rigettarsi richiamando le considerazioni svolte dalla Corte Costituzionale che ha escluso l’irragionevolezza e la violazione del principio di proporzionalità e del diritto di iniziativa economica privata in relazione alle norme del codice antimafia che hanno esteso l’informazione antimafia interdittiva agli atti funzionali all’esercizio di una attività imprenditoriale puramente privatistica, privando il privato attinto dal provvedimento prefettizio del diritto di esercitare l’iniziativa economica.
La Corte ha affermato la legittimità dell’attribuzione normativa al Prefetto di siffatto potere discrezionale, sebbene dai contorni più sfumati rispetto al potere del giudice di applicare una misura di prevenzione personale, in ragione della esigenza di tempestività della tutela dei valori in gioco, che vanno preservati in anticipo rispetto al “grave e persistente fenomeno mafioso”, sì da affermare che la discrezionalità amministrativa non si può ritenere sproporzionata rispetto ai valori preminenti della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico ( Corte Cost. cit. n. 57/2020).
4.- Con il terzo motivo, l’appellante deduce l’error in iudicando per errata applicazione del principio di legalità sostanziale, errata interpretazione ed applicazione dei principi giurisprudenziali della materia.
Richiamando la citata sentenza della Corte Costituzionale n. 57/2020, l’appellante afferma la necessità di una motivazione accurata del provvedimento e di un controllo di legittimità non estrinseco, ma pieno ed effettivo, che sarebbe mancato nella specie.
4.1.- Osserva il Collegio che non è mancato in primo grado il controllo pieno sul provvedimento, nei limiti consentiti dalla giurisdizione di legittimità.
Il sindacato giurisdizionale sull’esercizio del potere prefettizio muove, anzitutto, dal sindacare l’esistenza o meno dei fatti sintomatici del pericolo di infiltrazione mafiosa, essendo pertanto necessario che nell’interdittiva antimafia siano individuati ed indicati idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose (Consiglio di Stato sez. III, 23/11/2020, n.7260).
Inoltre, per poter supportare la valutazione probabilistica del Prefetto, fondata sul “più probabile che non”, vista la natura preventiva, e non sanzionatoria, dell’interdittiva antimafia, i fatti assunti a fondamento della stessa, quali indici rivelatori del pericolo di infiltrazione mafiosa, debbono essere “gravi, precisi e concordanti” (C.d.S., Sez. III, 2 gennaio 2020, n. 2).
6.3. Nella fattispecie all’esame il primo giudice ha verificato che gli elementi di fatto non erano contestati nel loro reale accadimento, ma nella interpretazione che parte appellante ne ha proposto. Il TAR ha, quindi, valutato attendibile e non irrazionale il percorso logico seguito dall’Autorità prefettizia e, nel confronto con la diversa prospettazione di parte, ha ritenuto non superato il dubbio probabilistico che ci si trovasse di fronte ad una sostanziale continuità dell’attività d’impresa, rinnovata sotto il profilo formale a fini elusivi (cfr. capi 11.4, 11.5. e 11.6 della sentenza appellata).
5.- Con altro motivo, la ricorrente lamenta l’error in udicando per violazione ed errata applicazione dei principi giurisprudenziali, il travisamento, l’insufficienza di motivazione.
Il TAR ha considerato “atomisticamente” le spiegazioni alternative fornite dal ricorrente in ordine ai singoli elementi indiziari e in ordine alla ricostruzione prognostica complessiva.
Inoltre, ha omesso di valorizzare il deficit istruttorio da cui era affetto il provvedimento, per non avere l’Amministrazione verificato il contratto di locazione, l’acquisto dei mezzi da soggetto terzo, la convivenza anagrafica e a fini economici e fiscali del sig. -OMISSIS- e del padre -OMISSIS-, la situazione sul mercato della ditta individuale a distanza di due anni, etc.; tutto ciò nonostante a seguito di ordinanza cautelare istruttoria non fosse emerso alcun elemento ulteriore a carico del ricorrente.
Il TAR avrebbe dovuto spiegare, per fare buon uso della regola della c.d. probabilità cruciale, in base a quali parametri logico argomentativi ha ritenuto maggiormente plausibile la ricostruzione offerta dalla Prefettura e meno plausibile quella offerta dal ricorrente.
5.1. – Il Collegio rinvia per brevità ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a. alla copiosa giurisprudenza di questa Sezione sull’argomento e sulla regola di giudizio del “più probabile che non” ampiamente condivisa in giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. III, 24/2/2020, n. 1348; n. 2343/2018; n. 4657/2015; n. 1328/2016; n. 4295/2017).
In particolare, sul significato di questa regola di giudizio, quanto al grado di incisività probatoria rispetto alla regola opposta “dell’oltre il ragionevole dubbio”, fornisce elementi di chiarimento la pronuncia di questa Sezione del 26 aprile 2017, n. 1923 (al pari della analoga n. 3173 del 28 giugno 2017).
In materia di interdittive antimafia, la valutazione del rischio di inquinamento mafioso deve essere effettuata sulla base di una valutazione unitaria degli elementi e dei fatti che, visti nel loro complesso, possono costituire un’ipotesi ragionevole e probabile di permeabilità della singola impresa ad ingerenze della criminalità organizzata di stampo mafioso, sulla base, oltre che della regola causale del “più probabile che non”, anche dei dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali (qual è quello mafioso) e che risente della estraneità al sistema della prevenzione antimafia di qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là del ragionevole dubbio.
Occorre non già provare l’intervenuta infiltrazione mafiosa, bensì soltanto la sussistenza di elementi sintomatico-presuntivi dai quali – secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale – sia deducibile il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata; d’altro lato, detti elementi non vanno considerati in modo atomistico, cosicché ciascuno di essi acquisti valenza nella sua connessione con gli altri (Consiglio di Stato, sez. III, 18/4/2018, n. 2343; n. 5437/2015; n. 1328/2016; n. 3333/2017).
Alla luce di tale giurisprudenza, non può considerarsi inficiato da deficit istruttorio il provvedimento (che non deve basarsi su certezze, ma su dubbi ragionevoli circa il significato e la finalità di atti negoziali e condotte “anomale”); né può ritenersi contraddittoria la pronuncia di merito rispetto agli esiti della disposta istruttoria in sede cautelare, atteso il diverso approfondimento dei fatti e dell’interpretazione normativa che è proprio della fase della trattazione di merito del giudizio.
6.- Infine, l’appellante solleva eccezione di incostituzionalità dell’art. 91, comma 6, D.lgs. n. 159/2011 per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 41 e 111 Cost. (per il rischio che diventi “una norma in bianco” e legittimi l’arbitrio della P.A.) nonché con il diritto convenzionale e comunitario sul principio di legalità e di libertà di stabilimento di impresa (artt. 26,49-55 e 56-62 TFUE, per tramite dell’art. 117 Cost. ), per cui chiede anche di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia europea x art. 267 TFUE.
6.2.- Tali eccezioni sembrano al Collegio manifestamente infondate alla luce anche delle recenti pronunce della Corte Costituzionale ( n. 4 del 2018 e n. 57 del 2020) che hanno ritenuto legittimo il conferimento al Prefetto del potere discrezionale di adottare informazione interdittiva anche al di fuori di alcun rapporto con la pubblica amministrazione e al di fuori di alcun impatto su beni e interessi pubblici.
La Corte ha sottolineato il contesto ampiamente noto e studiato “caratterizzato dalla costante e crescente capacità di penetrazione della criminalità organizzata nell’economia” e la vuulnerabilità anche dei mercati privati e di particolari «settori connotati da elevato numero di piccole imprese, basso sviluppo tecnologico, lavoro non qualificato e basso livello di sindacalizzazione, dove il ricorso a pratiche non propriamente conformi con la legalità formale diviene prassi diffusa”, nonché
le modalità di tale azione criminale che “manifestano una grande “adattabilità alle circostanze”: variano, cioè, in relazione alle situazioni e alle problematiche locali”.
La Corte ha, pertanto, ritenuto che, nella prospettiva anticipatoria della difesa della legalità in cui si colloca il provvedimento in questione, al quale, infatti, viene riconosciuta dalla giurisprudenza natura «cautelare e preventiva» (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 6 aprile 2018, n. 3), sia conforme al principio di legalità che l’informazione antimafia risulti fondata su elementi fattuali più sfumati di quelli che si pretendono in sede giudiziaria e l’esercizio del potere di disporre la misura preventiva sia ampiamente discrezionale, non ancorato a fattispecie di divieto tipizzate.
Sicchè deve escludersi che la norma censurata appartenga alla categoria delle c.d. “norme in bianco” e, in particolare, delle norme penali “in bianco”, rispetto alle quali si pongono i profili di problematicità evocati dal ricorrente.
8.- In conclusione l’appello va respinto.
9.- Le spese si compensano tra le parti attesa la peculiarità degli argomenti trattati.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere
L’ESTENSORE (Paola Alba Aurora Puliatti)
IL PRESIDENTE (Franco Frattini)
IL SEGRETARIO
[ In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati. ]
