Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Sez. Giurisd., 18 dicembre 2023, n. 876
Pubblicato il 18/12/2023
N. 00876/2023REG.PROV.COLL.
N. 00943/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 943 del 2022, proposto dal
Comune di Alì, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Alì Terme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nunziato Antonio Medina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. 2050/2022, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Alì Terme;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il Cons. Maria Immordino e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’appello in epigrafe il comune di Alì impugna la sentenza del TAR Sicilia, Sez. staccata di Catania, sez. int. 3, con la quale è stato respinto il suo ricorso proposto contro tre provvedimenti del comune di Alì Terme, i primi due contenenti parere negativo al progetto di costruzione di n. 48 loculi nel cimitero comunale di Alì e Alì Terme, il terzo concernente la deliberazione con la quale il Consiglio comunale di Alì Terme ha adottato il piano cimiteriale.
2. Giova premettere, per la miglior comprensione della singolare tematica che qui viene in rilievo, che i due predetti comuni limitrofi nascono dalla scissione, avvenuta nel 1910, dell’unico Comune di Alì, scissione poi seguita da una riunificazione nel 1928 e da una nuova scissione nel 1946.
Quest’ultima fu disposta con decreto luogotenenziale n. 181 del 22 febbraio 1946, che demanda al “Prefetto di Messina, sentita la Giunta provinciale amministrativa” il regolamento dei rapporti patrimoniali e finanziari fra i comuni di Alì Marina (oggi Alì Terme) e di Alì.
Con decreto prefettizio n. 62920 del 1949, adottato in attuazione del citato decreto luogotenenziale, fu stabilito (art. 4) che – per quanto qui rileva – il cimitero comunale “resta in proprietà di entrambi i due comuni finché i medesimi non avranno provveduto alla costruzione di un nuovo cimitero per conto proprio. Durante il periodo di uso comune, le spese di manutenzione ordinaria e straordinaria, per la costruzione di celle e altre opere nuove e accessorie, per custodia e inerenti il servizio relativo, fossero ripartite a carico dei due comuni interessati in proporzione delle rispettive popolazioni, e cioè nella misura del 58% per Alì Marina e del 42% per Alì”.
Nel 1957 il Comune di Alì acquisì un’area da destinare all’ampliamento del cimitero. Ampliamento che la speciale commissione per la scelta dell’area per la costruzione dei cimiteri autorizzò solo dopo avere ottenuto il benestare del Comune di Alì Terme.
Seguì nel 1965 la costruzione da parte del Comune di Alì di centinaia di nuovi loculi con il consenso del Comune di Alì Terme, che aveva sottoposto i manufatti alla verifica di conformità al proprio strumento urbanistico.
La convenzione del 2004, stipulata tra i due Comuni e approvata con separate Deliberazioni (n. 14 del 24.5.2004 per il Comune di Alì Terme e n. 17 del 25.5.2004 per il Comune di Alì) “per la gestione associata di alcuni servizi cimiteriali”, ha avallato, con l’art. 2, tale situazione, in considerazione del fatto che il cimitero era unico e al servizio di ambedue i Comuni, ma riconoscendo al comune di Alì Terme il ruolo di ente capofila, oltre che di esclusivo soggetto competente a emanare i relativi provvedimenti amministrativi. Con tale convenzione i due Comuni hanno dato atto che “la Prefettura di Messina con decreto n. 62920 del 20 ottobre 1949 ha conferito ad entrambi gli Enti la comproprietà del cimitero comunale”, mentre “la manutenzione straordinaria del cimitero rimane a carico degli enti stessi secondo le zone di pertinenza”.
Nel 2021 il Comune di Alì indisse una conferenza di servizi, coinvolgendo il Comune di Alì Terme, in vista della costruzione di ulteriori 48 loculi.
Il Comune di Alì Terme espresse il proprio dissenso con nota 26 aprile 2021 prot. n.0003678. Seguì un dialogo tra i due enti (nota del Comune di Alì Terme del 18/11/2021; nota del 7/12/2021 del Comune di Alì con cui veniva riconvocata la conferenza di servizi), che si concludeva con un nuovo rifiuto del Comune di Alì Terme (nota prot. 11564 del 17 dicembre 2021).
2. Con il ricorso di primo grado il Comune di Alì ha impugnato quest’ultimo atto e cautelativamente (“ove occorra”) la precedente nota del 26 aprile 2021 prot. 0003678, nonché la delibera del consiglio comunale di Alì Terme n. 37 del 27 dicembre 2021 di adozione del piano cimiteriale.
Ha resistito al ricorso il Comune di Alì Terme.
Con la sentenza oggi impugnata il TAR Catania ha respinto il ricorso, compensando le spese di giudizio.
2.1. Il Giudice di prime cure, prescindendo, per la ritenuta infondatezza nel merito del ricorso, dalla eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune di Alì dell’integrazione postuma della motivazione effettuata in sede giurisdizionale da parte del Comune di Alì Terme, con la sentenza qui impugnata ha respinto il ricorso, sull’assunto che l’obiettiva incertezza sulla disponibilità dell’area da parte del Comune di Alì renda giustificato il diniego del Comune di Alì Terme sotto tale specifico profilo: ossia ritenendo che, essendo controversa la disponibilità dell’area, il titolo non possa essere rilasciato, a prescindere dall’accertamento della questione proprietaria, sulla quale il Tribunale ha ritenuto di non avere giurisdizione, richiamandosi a ripetute affermazioni della giurisprudenza (cfr. T.A.R. Campania Salerno Sez. II, 9 settembre 2019, n. 1529; T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 29 gennaio 2018, n. 279; Cons. Stato Sez. V, 20 luglio 2016, n. 3288).
In presenza di tali incertezze sulla titolarità dell’area, il TAR adito, richiamando lo Statuto speciale siciliano che, in linea con l’originario contenuto dell’art. 117 Cost., dispone che spetta alla Regione la legislazione esclusiva in materia di “regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative” (art. 14, lettera o), ha escluso che il decreto prefettizio del 1949, mai “ratificato” a livello legislativo, possa aver validamente determinato un mutamento delle circoscrizioni territoriali dei due Comuni, contemplando una sorta di regime di con-territorialità con riferimento ad una specifica parte del territorio del Comune di Alì Terme. Con conseguente nullità di tale provvedimento per incompetenza assoluta o difetto di attribuzioni, poiché il Prefetto, con la propria determinazione, avrebbe invaso la competenza legislativa regionale.
Fra l’altro, rileva la sentenza, l’area su cui dovrebbero sorgere i nuovi loculi non fa parte del nuovo cimitero, ma è limitrofa a esso, ed è stata acquistata nel 1965 dal Comune di Alì da un privato.
Poiché tale area ricade, secondo la sentenza, in territorio di Alì Terme, ed è comunque oggettivamente incerta la situazione proprietaria, sono pienamente giustificate le perplessità che hanno indotto il Comune di Alì Terme a negare il suo assenso alla iniziativa del Comune di Alì.
Sull’assunto della nullità del decreto prefettizio, che comunque secondo il primo giudice non potrebbe essere interpretato nel senso di avere istituito una comproprietà demaniale (è noto che i cimiteri sono beni demaniali ai sensi dell’art. 824 c.c.), la questione è stata risolta alla stregua del principio di territorialità: l’opera pubblica che si intende realizzare (i loculi) sarebbe di esclusiva competenza dell’ente nel cui territorio l’area ricade (il Comune di Alì Terme).
3. La sentenza è stata gravata dal Comune soccombente con l’appello in epigrafe.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Alì Terme.
5. Le parti, in vista dell’udienza odierna, hanno depositato memorie scritte.
7. L’appello – in esito a un rovesciamento di prospettiva nella considerazione dei confini territoriali tra i due enti in conflitto, che il Collegio ritiene meglio attagliarsi al peculiare oggetto della contesa: potendosi riconoscere che esso non si sostanzia tanto nella censura di un diniego edilizio, quanto piuttosto in una controversia circa la spettanza di una porzione del territorio (quella che il Comune di Alì vuole destinare ad ampliamento della propria porzione cimiteriale) all’uno o all’altro dei due comuni confinanti, ovvero a entrambi – risulta fondato, nei sensi e limiti di cui appresso.
7.1. Con il primo motivo di appello, il Comune di Alì denuncia la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., per avere il primo giudice posto a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio (sull’asserita nullità del decreto prefettizio), senza averla posta all’attenzione delle parti nell’udienza di discussione; e al contempo, con lo stesso mezzo, l’appellante contesta nel merito tale qualificazione di nullità che la sentenza impugnata ha dato del decreto prefettizio, sul rilievo che detto decreto fu adottato in attuazione di un atto con forza di legge (il decreto luogotenenziale del 22 febbraio 1946 n. 181) che precede il R.D.L. di approvazione dello Statuto speciale siciliano (n. 455 del 15 maggio 1946) e la legge costituzionale di conversione dello statuto (L. Cost. 26 febbraio 1948, n. 2: da cui il corollario che il decreto prefettizio non può essere soggetto all’applicazione di norme successive, sia pure di rango costituzionale).
7.2. Con il secondo motivo di appello – da esaminarsi, come si vedrà, congiuntamente al primo – il Comune di Alì censura l’implicita declinatoria di giurisdizione (“Incidenter il TAR sembra declinare la giurisdizione sulla proprietà”): in proposito il Comune appellante deduce che, diversamente da quanto il primo giudice mostra di aver inteso, “la questione di proprietà dell’area demaniale del cimitero e dei suoi ampliamenti è, inevitabilmente, legata all’avvenuta divisione dei confini tra i due Comuni, così come avvenuta in forza delle disposizioni normative e prefettizie del tempo”.
“Nella specie, dunque, ai sensi dell’art. 134, lett. d), c.p.a., trattandosi di «contestazioni sui confini degli enti territoriali», la giurisdizione è persino estesa al merito del G.A.”.
8. Il Collegio ritiene di dover aderire integralmente a siffatta prospettazione, con conseguente accoglimento – nei sensi e limiti di cui infra – dei primi due motivi di appello e con assorbimento di quelli ulteriori.
È corollario di ciò, oltre alla riforma in parte qua della sentenza gravata, l’affermazione di sussistenza della giurisdizione amministrativa altresì estesa al merito del tracciamento dei confini tra i due enti territoriali in causa, nonché la restituzione della causa al primo grado perché ivi, sulla base delle qui accolte coordinate esegetiche, sia esercitata quella giurisdizione che impropriamente è stata declinata.
Colgono nel segno, infatti, i rilievi con cui l’appellante censura l’erronea declinatoria di giurisdizione – per qualche verso implicita, ma concettualmente ben chiara – con cui la sentenza appellata ha escluso di poter conoscere della situazione domenicale del cimitero (considerato funzionalmente comprensivo delle sue eventuali estensioni, per cui è causa: giacché esse, per l’ineluttabile destino che porta il numero dei morti a sopravanzare quello dei vivi, sono connaturate al concetto stesso di cimitero, ove concretamente possibili e passibili perciò di evitarne l’esaurimento).
Errore che, nella specie, è derivato da una non condivisibile considerazione della proprietà dell’area cimiteriale in termini privatistici: laddove – nell’assoluta peculiarità del caso di specie: che risulta caratterizzata dall’originaria condivisione del cimitero tra i due enti distinti che si andavano contestualmente a formare per la scissione di un unico Comune originario, dante causa di entrambi – è invece evidente che non solo si tratta di proprietà dominicale (com’è generalmente proprio di quella cimiteriale); ma va altresì considerata la (doverosa e appropriata) configurazione dell’area cimiteriale, sin dall’ultima delle scissioni del territorio comunale, come una enclave di territorio condiviso tra i due comuni (e, anzi, al suo interno eventualmente frazionabile in due porzioni, attribuite l’una e l’altra a ciascuno di detti enti), pur se geograficamente interamente circondata (a mo’ di isola, come ve ne sono tante nella geografia territoriale dei comuni italiani) dal territorio di Alì Terme.
L’estensione al merito della giurisdizione amministrativa in materia di confini comunali – da ritenersi comprensiva del potere del giudice di ritracciare, in conformità al diritto, il confine territoriale dei comuni tra cui è causa – consente questa conclusione, nonché quelle di cui appresso.
In parziale accoglimento dei primi due motivi di appello, assorbiti quelli ulteriori, deve perciò ritenersi essere stata erroneamente declinata la giurisdizione (in ciò restando assorbita pure la censura di omissione, in danno dell’appellante, dell’avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., del rilievo ufficioso di un insussistente difetto di giurisdizione amministrativa, sebbene prospettato sub specie di effetto della asserita nullità del decreto prefettizio reso in sede di scissione territoriale); giacché, all’opposto, nella specie sussiste la giurisdizione amministrativa altresì estesa al merito, dovendosi qualificare ogni questione sulla “proprietà” del cimitero (funzionalmente comprensivo dei successivi ampliamenti, ove concernenti aree comunque acquisite al patrimonio di uno degli enti in giudizio) come afferente alla corretta determinazione dei confini territoriali comunali.
Sicché è tema di determinazione dei confini comunali stabilire se il cimitero e il suo ampliamento rientrino nel territorio di Alì Terme (come ha opinato il primo giudice, con i debiti corollari, tra cui la legittimità dei provvedimenti impugnati), o se invece – come ritiene questo Consiglio – tutto il cimitero, funzionalmente inteso e dunque comprensivo delle sue successive estensioni, fu mantenuto come un’enclave di territorio assoggettato a una sorta di “comunione demaniale” tra i due enti, ossia appartenente al territorio (non di uno solo di essi, ma) di entrambi, con conseguente esercizio necessariamente condiviso di ogni potestà pubblica (ivi inclusa quelle edilizie di governo del territorio) afferente a tale specifica area: situazione, quest’ultima, certamente assai peculiare, ma tuttavia possibile e, nella specie, anche del tutto verosimile.
Alla stregua di ciò, la causa – previo annullamento della declinatoria di giurisdizione amministrativa resa dalla sentenza appellata – va restituita al primo grado, per essere ivi scrutinati i motivi di ricorso e le connesse questioni di legittimità degli atti impugnati, secondo le indicate coordinate esegetiche.
Nel rinvio al primo grado resta assorbita ogni ulteriore questione, ivi incluse quelle concernenti la dedotta violazione del divieto di introduzione di nova in appello, perché riesaminabile in prime cure.
Le spese del doppio grado sin qui svolto seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma la sentenza appellata, dichiara la sussistenza della giurisdizione amministrativa estesa al merito e rimette la causa al giudice di primo grado.
Condanna il Comune di Alì Terme a rifondere al Comune di Alì le spese del doppio grado di giudizio sin qui svolto, che liquida in euro 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge, con refusione dei contributi unificati se versati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati:
Ermanno de Francisco, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere
Antimo Prosperi, Consigliere
Maria Immordino, Consigliere, Estensore
Antonino Caleca, Consigliere
L’ESTENSORE (Maria Immordino)
IL PRESIDENTE (Ermanno de Francisco)
IL SEGRETARIO
