TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, 19 marzo 2020, n. 659
MASSIMA
TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, 19 marzo 2020, n. 659
TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, 19 marzo 2020, n. 659
In funzione della destinazione familiare impressa alle sepolture gentilizie, giusta espressa previsione, contenuta rispettivamente negli atti concessori, nei regolamenti locali e nei regolamenti nazionali di Polizia Mortuaria, è assolutamente vietato al concessionario di una sepoltura gentilizia adibire sistematicamente le sepolture alla tumulazione di soggetti estranei alla famiglia come intesa dal regolamento cimiteriale, tranne casi eccezionalmente autorizzati dall’Ente concedente a termini di regolamento.
NORME CORRELATE
Pubblicato il 19/03/2020
N. 00659/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01473/2018 REG.RIC.
N. 00659/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01473/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1473 del 2018, proposto da
Emanuele M., rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Pollina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ezio Tomasello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, piazza Marina 39;
per l’annullamento
– della determina dirigenziale n. 274 del Comune di Palermo, Area dei Servizi ai Cittadini, Ufficio Cimiteri, emessa il 09.04.2018 e notificata il 04.05.2018;
– di ogni altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale o comunque connesso
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;
Vista l’ordinanza n. 793/2018 sulla domanda cautelare;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il dott. Roberto Valenti e udito per la parte ricorrente l’avv. Massimo Pollina;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il ricorrente insorge avverso i provvedimenti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, premettendo in fatto che con nota prot. 46930 del 18 gennaio 2018 l’’ufficio servizi cimiteriale del Comune di Palermo gli aveva comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dal beneficio relativo alla concessione demaniale del lotto n. 77, sez. 363, del cimitero S.M. dei Rotoli di Palermo, già intestato al congiunto M. Paolino (deceduto nel 1999). Detta comunicazione prendeva le mosse dal fatto che il sopracitato de cuius aveva effettuato nel predetto loculo, dall’anno 1988, numerose tumulazioni di soggetti estranei al proprio nucleo familiare, in violazione del contratto di concessione (stipulato in data 12 dicembre 1975) e comunque in contrasto con l’art. 6 del nuovo regolamento cimiteriale del 1985, vigente all’epoca delle contestate tumulazioni.
Osserva a tal fine il ricorrente che la predetta disposizione prevedeva, invero, che il divieto (di tumulazione di soggetti estranei al nucleo familiare) era limitato ai soli primi cinque anni dalla data delle stipula e di aver quindi controdedotto con nota PEC del 16/02/2018.
Tuttavia, con determina dirigenziale n. 274 del 09.04.2018, l’Amministrazione comunicata via pec il 04.05.2018 l’intervenuta decadenza della concessione sez. 363, n. 77 cimitero S.M. dei Rotoli, intestata al sig. M. Paolino, ai sensi dell’art 85, lett. C) del vigente regolamento cimiteriale approvato nel 1997, per la violazione dell’art. 6 del regolamento cimiteriale del 1985, nonché per quanto stabilito nell’art. 2 dell’atto di concessione.
Avverso il superiore provvedimento (determina dirigenziale n. 274/2018) e gli ulteriori atti connessi, parte ricorrente ha quindi proposto il presente gravame articolando le seguenti censure:
1) Inesistenza dell’inadempimento del concessionario. Violazione dell’art. 3 dell’accordo di concessione in oggetto. Errata applicazione dell’art. 6 e violazione dell’art. 7 del regolamento cimiteriale del 1985 in vigore al tempo delle tumulazioni. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Erronea valutazione dei fatti. Illogicità della motivazione;
2) Natura sanzionatoria del provvedimento decadenziale in oggetto; violazione dei principi di legalità e irretroattività di cui agli artt. 1 L. 689/1981 e 25 Cost.; intervenuta prescrizione dell’illecito sanzionato; violazione del principio di legittimo affidamento;
3) Eccesso di potere; violazione e falsa applicazione dei principi generali di gradualità, proporzionalità e adeguatezza in materia di sanzioni amministrative.
Resiste il Comune di Palermo.
Con ordinanza n. 793/2018 la domanda cautelare è stata accolta.
Alla pubblica udienza del 10 ottobre 2019 la causa è stata posta in decisione.
Ritiene il collegio, ad un più approfondito esame, di dover rivisitare l’orientamento espresso in sede cautelare per le considerazioni che seguono.
Come evidenziato dalla difesa dell’Ente locale, sin dalla memoria di costituzione, le censure sub.1, 2, 3), che per la loro sostanziale omogeneità si prestano ad una trattazione congiunta.
Malgrado quanto previsto dall’art. 3 dell’atto concessorio del 1975, nel caso in esame viene in considerazione sia l’art.6 del regolamento cimiteriale del 1985 (vigente all’epoca delle tumulazioni in questione), il quale –testualmente – dispone che “Il diritto d’uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario ed a quelle della propria famiglia cioè coniuge, ascendenti e discendenti in linea diretta del concessionario, generi e nuore … omissis“; sia l’art. dell’art.85 lett.c, (uso improprio e/o non autorizzato della sepoltura) del vigente regolamento cimiteriale, approvato nel 1997.
Ed invero, la concessione “perpetua” stipulata nel 1975, richiamava l’art. 6 e ss. del Regolamento votato dal Consiglio comunale il 31 Gennaio e 15 Marzo 1912; inoltre era espressamente previso, all’art. 2, che il concessionario restava comunque sottoposto “a tutte le leggi e regolamenti e tariffe sia generali che municipali, che in appresso potranno essere su questo argomento emanati”.
Ciò posto, ai sensi dell’art. 94 d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, il diritto di uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario ed a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro. Tra i familiari vanno annoverati il coniuge non divorziato, gli ascendenti e discendenti in linea retta, generi e nuore.
Il sopra citato art. 94 d.P.R. 803/1975, come evidenziato dal Comune di Palermo, ha sostituito l’art. 71 del R.D. 21 dicembre 1942 n. 1880 che a sua volta prevedeva “Il diritto di uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario e a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario. Il diritto di uso di cui al comma precedente, sia totalmente che parzialmente, può essere ceduto ovvero trasmesso, tanto per atto tra vivi quanto per atto di ultima volontà, a terzi, salvo che la cedibilità o la trasmissibilità, in tutto o in parte, non sia incompatibile con il carattere del sepolcro secondo il diritto civile, e sempre che i regolamenti comunali ed i singoli atti di concessione non dispongano altrimenti. La cessione o trasmissione lascia inalterati gli obblighi imposti dal Comune all’originario titolare della concessione …”.
Venuto meno il più risalente regolamento del 1942, quindi, non fu più contemplata la trasmissibilità del diritto di sepolcro sia per atti inter vivos che per mortis causa>.
Per altro, l’art. 90 del nuovo d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, ha confermato tale sviluppo normativo disponendo solamente che “Il comune può concedere a privati e ad enti l’uso di aree per la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione individuale, per famiglie e collettività”.
Quanto sopra evidenziato, corrobora la tesi del Comune resistente secondo cui, in funzione della destinazione familiare impresa alle sepolture gentilizie, giusta espressa previsione, contenuta rispettivamente negli atti concessori, nei regolamenti locali e nei regolamenti nazionali di Polizia Mortuaria, è assolutamente vietato al concessionario di una sepoltura gentilizia adibire sistematicamente le sepolture alla tumulazione di soggetti estranei alla famiglia come intesa dal regolamento cimiteriale, tranne casi eccezionalmente autorizzati dall’Ente concedente a termini di regolamento.
Questo Tribunale Amministrativo per la Sicilia, con recente sentenza della Sez. III, 4 maggio 2019, n. 1255, ha avuto modo di precisare che l’art. 842, 3° comma [rectius: 824, comma 2. N.d.R.] del cod. civile include espressamente i cimiteri nel demanio comunale: è quindi pacifico che atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi, senza limiti di tempo, a carico di elementi del demanio pubblico.
Al riguardo con la predetta sentenza è stato richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite della Cassazione civile del 16 gennaio 1991, n.375, che hanno chiarito che la concessione da parte del Comune di aree o porzioni di un cimitero pubblico è soggetta al regime demaniale dei beni, indipendentemente dalla eventuale perpetuità del diritto di sepolcro. Pertanto, verificata l’esistenza dei presupposti, è fuori discussione che il Comune possa revocare la concessione, che è connotata da poteri autoritativi incompatibili con la perpetuità della stessa (cfr. anche Consiglio di Stato n. 2884/2001).
Ne discende che anche nel caso di specie, quindi, il Comune ha legittimamente esercitato il potere di revoca a fronte dell’illegittimo uso del sepolcro da parte del concessionario, che non poteva ritenersi esente dalla applicazione della sopravvenuta normativa regolamentare in ordine al divieto di consentire, anche dopo i primi cinque anni dalla stipula della concessione, la tumulazione di estranei nel sepolcro familiare.
Ed invero, come rimarcato dalla giurisprudenza invocata dal Comune resistente, Il provvedimento dichiarativo della decadenza di una concessione su bene demaniale, per inadempimento degli obblighi da parte del concessionario ha natura sanzionatoria e, pertanto, è stato correttamente preceduto dalla contestazione all’interessato degli inadempimenti accertati che ha lo scopo di acquisire ulteriori elementi necessari per la valutazione del comportamento del concessionario e per l’esame delle eventuali giustificazioni, nonché di far constare con certezza la sussistenza e la gravità dell’infrazione addebitata (T.A.R. Veneto, 08/01/1982, n.67).
L’art. 85 del Regolamento cimiteriale vigente, applicabile in specie in ragione del rinvio dinamico contemplato nello stesso atto concessorio (art. 2), prevede che “La decadenza delle concessioni può essere dichiarata: omissis …
b) per inosservanza degli obblighi contrattualmente assunti con l’Amministrazione concedente;
c) per l’uso improprio e/o non autorizzato della sepoltura (…)”.
Né può ritenersi che le così dette concessioni cimiteriali perpetue siano esenti dall’esercizio del potere pubblicistico della revoca/decadenza amministrativa.
In conclusione, il ricorso è infondato e va quindi respinto con compensazione delle spese di lite, sussistendone i presupposti tenuto anche conto del diverso andamento processuale della fase cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Roberto Valenti, Consigliere, Estensore
Sebastiano Zafarana, Primo Referendario
L’ESTENSORE (Roberto Valenti)
IL PRESIDENTE (Calogero Ferlisi)
IL SEGRETARIO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1473 del 2018, proposto da
Emanuele M., rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Pollina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ezio Tomasello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, piazza Marina 39;
per l’annullamento
– della determina dirigenziale n. 274 del Comune di Palermo, Area dei Servizi ai Cittadini, Ufficio Cimiteri, emessa il 09.04.2018 e notificata il 04.05.2018;
– di ogni altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale o comunque connesso
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;
Vista l’ordinanza n. 793/2018 sulla domanda cautelare;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il dott. Roberto Valenti e udito per la parte ricorrente l’avv. Massimo Pollina;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il ricorrente insorge avverso i provvedimenti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, premettendo in fatto che con nota prot. 46930 del 18 gennaio 2018 l’’ufficio servizi cimiteriale del Comune di Palermo gli aveva comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dal beneficio relativo alla concessione demaniale del lotto n. 77, sez. 363, del cimitero S.M. dei Rotoli di Palermo, già intestato al congiunto M. Paolino (deceduto nel 1999). Detta comunicazione prendeva le mosse dal fatto che il sopracitato de cuius aveva effettuato nel predetto loculo, dall’anno 1988, numerose tumulazioni di soggetti estranei al proprio nucleo familiare, in violazione del contratto di concessione (stipulato in data 12 dicembre 1975) e comunque in contrasto con l’art. 6 del nuovo regolamento cimiteriale del 1985, vigente all’epoca delle contestate tumulazioni.
Osserva a tal fine il ricorrente che la predetta disposizione prevedeva, invero, che il divieto (di tumulazione di soggetti estranei al nucleo familiare) era limitato ai soli primi cinque anni dalla data delle stipula e di aver quindi controdedotto con nota PEC del 16/02/2018.
Tuttavia, con determina dirigenziale n. 274 del 09.04.2018, l’Amministrazione comunicata via pec il 04.05.2018 l’intervenuta decadenza della concessione sez. 363, n. 77 cimitero S.M. dei Rotoli, intestata al sig. M. Paolino, ai sensi dell’art 85, lett. C) del vigente regolamento cimiteriale approvato nel 1997, per la violazione dell’art. 6 del regolamento cimiteriale del 1985, nonché per quanto stabilito nell’art. 2 dell’atto di concessione.
Avverso il superiore provvedimento (determina dirigenziale n. 274/2018) e gli ulteriori atti connessi, parte ricorrente ha quindi proposto il presente gravame articolando le seguenti censure:
1) Inesistenza dell’inadempimento del concessionario. Violazione dell’art. 3 dell’accordo di concessione in oggetto. Errata applicazione dell’art. 6 e violazione dell’art. 7 del regolamento cimiteriale del 1985 in vigore al tempo delle tumulazioni. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Erronea valutazione dei fatti. Illogicità della motivazione;
2) Natura sanzionatoria del provvedimento decadenziale in oggetto; violazione dei principi di legalità e irretroattività di cui agli artt. 1 L. 689/1981 e 25 Cost.; intervenuta prescrizione dell’illecito sanzionato; violazione del principio di legittimo affidamento;
3) Eccesso di potere; violazione e falsa applicazione dei principi generali di gradualità, proporzionalità e adeguatezza in materia di sanzioni amministrative.
Resiste il Comune di Palermo.
Con ordinanza n. 793/2018 la domanda cautelare è stata accolta.
Alla pubblica udienza del 10 ottobre 2019 la causa è stata posta in decisione.
Ritiene il collegio, ad un più approfondito esame, di dover rivisitare l’orientamento espresso in sede cautelare per le considerazioni che seguono.
Come evidenziato dalla difesa dell’Ente locale, sin dalla memoria di costituzione, le censure sub.1, 2, 3), che per la loro sostanziale omogeneità si prestano ad una trattazione congiunta.
Malgrado quanto previsto dall’art. 3 dell’atto concessorio del 1975, nel caso in esame viene in considerazione sia l’art.6 del regolamento cimiteriale del 1985 (vigente all’epoca delle tumulazioni in questione), il quale –testualmente – dispone che “Il diritto d’uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario ed a quelle della propria famiglia cioè coniuge, ascendenti e discendenti in linea diretta del concessionario, generi e nuore … omissis“; sia l’art. dell’art.85 lett.c, (uso improprio e/o non autorizzato della sepoltura) del vigente regolamento cimiteriale, approvato nel 1997.
Ed invero, la concessione “perpetua” stipulata nel 1975, richiamava l’art. 6 e ss. del Regolamento votato dal Consiglio comunale il 31 Gennaio e 15 Marzo 1912; inoltre era espressamente previso, all’art. 2, che il concessionario restava comunque sottoposto “a tutte le leggi e regolamenti e tariffe sia generali che municipali, che in appresso potranno essere su questo argomento emanati”.
Ciò posto, ai sensi dell’art. 94 d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, il diritto di uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario ed a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro. Tra i familiari vanno annoverati il coniuge non divorziato, gli ascendenti e discendenti in linea retta, generi e nuore.
Il sopra citato art. 94 d.P.R. 803/1975, come evidenziato dal Comune di Palermo, ha sostituito l’art. 71 del R.D. 21 dicembre 1942 n. 1880 che a sua volta prevedeva “Il diritto di uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario e a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario. Il diritto di uso di cui al comma precedente, sia totalmente che parzialmente, può essere ceduto ovvero trasmesso, tanto per atto tra vivi quanto per atto di ultima volontà, a terzi, salvo che la cedibilità o la trasmissibilità, in tutto o in parte, non sia incompatibile con il carattere del sepolcro secondo il diritto civile, e sempre che i regolamenti comunali ed i singoli atti di concessione non dispongano altrimenti. La cessione o trasmissione lascia inalterati gli obblighi imposti dal Comune all’originario titolare della concessione …”.
Venuto meno il più risalente regolamento del 1942, quindi, non fu più contemplata la trasmissibilità del diritto di sepolcro sia per atti inter vivos che per mortis causa>.
Per altro, l’art. 90 del nuovo d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, ha confermato tale sviluppo normativo disponendo solamente che “Il comune può concedere a privati e ad enti l’uso di aree per la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione individuale, per famiglie e collettività”.
Quanto sopra evidenziato, corrobora la tesi del Comune resistente secondo cui, in funzione della destinazione familiare impresa alle sepolture gentilizie, giusta espressa previsione, contenuta rispettivamente negli atti concessori, nei regolamenti locali e nei regolamenti nazionali di Polizia Mortuaria, è assolutamente vietato al concessionario di una sepoltura gentilizia adibire sistematicamente le sepolture alla tumulazione di soggetti estranei alla famiglia come intesa dal regolamento cimiteriale, tranne casi eccezionalmente autorizzati dall’Ente concedente a termini di regolamento.
Questo Tribunale Amministrativo per la Sicilia, con recente sentenza della Sez. III, 4 maggio 2019, n. 1255, ha avuto modo di precisare che l’art. 842, 3° comma [rectius: 824, comma 2. N.d.R.] del cod. civile include espressamente i cimiteri nel demanio comunale: è quindi pacifico che atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi, senza limiti di tempo, a carico di elementi del demanio pubblico.
Al riguardo con la predetta sentenza è stato richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite della Cassazione civile del 16 gennaio 1991, n.375, che hanno chiarito che la concessione da parte del Comune di aree o porzioni di un cimitero pubblico è soggetta al regime demaniale dei beni, indipendentemente dalla eventuale perpetuità del diritto di sepolcro. Pertanto, verificata l’esistenza dei presupposti, è fuori discussione che il Comune possa revocare la concessione, che è connotata da poteri autoritativi incompatibili con la perpetuità della stessa (cfr. anche Consiglio di Stato n. 2884/2001).
Ne discende che anche nel caso di specie, quindi, il Comune ha legittimamente esercitato il potere di revoca a fronte dell’illegittimo uso del sepolcro da parte del concessionario, che non poteva ritenersi esente dalla applicazione della sopravvenuta normativa regolamentare in ordine al divieto di consentire, anche dopo i primi cinque anni dalla stipula della concessione, la tumulazione di estranei nel sepolcro familiare.
Ed invero, come rimarcato dalla giurisprudenza invocata dal Comune resistente, Il provvedimento dichiarativo della decadenza di una concessione su bene demaniale, per inadempimento degli obblighi da parte del concessionario ha natura sanzionatoria e, pertanto, è stato correttamente preceduto dalla contestazione all’interessato degli inadempimenti accertati che ha lo scopo di acquisire ulteriori elementi necessari per la valutazione del comportamento del concessionario e per l’esame delle eventuali giustificazioni, nonché di far constare con certezza la sussistenza e la gravità dell’infrazione addebitata (T.A.R. Veneto, 08/01/1982, n.67).
L’art. 85 del Regolamento cimiteriale vigente, applicabile in specie in ragione del rinvio dinamico contemplato nello stesso atto concessorio (art. 2), prevede che “La decadenza delle concessioni può essere dichiarata: omissis …
b) per inosservanza degli obblighi contrattualmente assunti con l’Amministrazione concedente;
c) per l’uso improprio e/o non autorizzato della sepoltura (…)”.
Né può ritenersi che le così dette concessioni cimiteriali perpetue siano esenti dall’esercizio del potere pubblicistico della revoca/decadenza amministrativa.
In conclusione, il ricorso è infondato e va quindi respinto con compensazione delle spese di lite, sussistendone i presupposti tenuto anche conto del diverso andamento processuale della fase cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Roberto Valenti, Consigliere, Estensore
Sebastiano Zafarana, Primo Referendario
L’ESTENSORE (Roberto Valenti)
IL PRESIDENTE (Calogero Ferlisi)
IL SEGRETARIO